改革開放以來，我國(guó)已經(jīng)進(jìn)行了七次大的行政體制改革，雖然政府各部門的職能、機(jī)構(gòu)設(shè)置均有較大調(diào)整，但是政府副職領(lǐng)導(dǎo)超編問題依然存在。
法學(xué)專家認(rèn)為，大部制改革需要依法進(jìn)行，在這次大部制改革的過程中，應(yīng)重視國(guó)家部委副職人數(shù)問題，謹(jǐn)防副職疊加的問題再次出現(xiàn)。
新部門超標(biāo)
在本輪的國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革中，部委由原來的27個(gè)變成25個(gè)。原鐵道部被撤銷，其行政職責(zé)劃入交通運(yùn)輸部。新組建了國(guó)家衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)，不再保留衛(wèi)生部、國(guó)家人口和計(jì)劃生育委員會(huì)(以下稱“計(jì)生委”)。
律師韓甫政發(fā)現(xiàn)，從中央人民政府門戶網(wǎng)站查看25個(gè)部委，除國(guó)防部、安全部和監(jiān)察部無法得到具體數(shù)據(jù)之外，其他部委副職人數(shù)存在不符合《國(guó)務(wù)院組織法》規(guī)定的問題，較原來有所改觀，違規(guī)的部委比率已從原來的80%多，變成現(xiàn)在的60%多，降低了近20%，且部委副職不符合法定或超編的人數(shù)，也有了明顯減少。
韓甫政發(fā)現(xiàn)，經(jīng)過改革的交通運(yùn)輸部，現(xiàn)在有6位副部長(zhǎng)。而 《國(guó)務(wù)院組織法》對(duì)于部委正副職領(lǐng)導(dǎo)人數(shù)做出了明確規(guī)定，即“各部設(shè)部長(zhǎng)一人，副部長(zhǎng)二至四人。各委員會(huì)設(shè)主任一人，副主任二至四人，委員五至十人”。
韓甫政介紹，如果登錄中央人民政府網(wǎng)站，點(diǎn)擊國(guó)家衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)，會(huì)發(fā)現(xiàn)有兩個(gè)網(wǎng)址鏈接。分別是原來衛(wèi)生部和原計(jì)生委網(wǎng)站。這兩個(gè)網(wǎng)站的領(lǐng)導(dǎo)簡(jiǎn)介中，主任、黨組書記是李斌，副主任、黨組副書記是孫志剛，其他領(lǐng)導(dǎo)并不重疊。其中，原衛(wèi)生部網(wǎng)站上有六位副部長(zhǎng)(不含孫志剛，其為副主任)，原計(jì)生委網(wǎng)站上有4位副主任(含孫志剛)。
韓甫政認(rèn)為，《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》經(jīng)十二屆全國(guó)人大一次會(huì)議審議通過后，國(guó)務(wù)院應(yīng)該嚴(yán)格控制人員編制和領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)，不能只合并機(jī)構(gòu)，領(lǐng)導(dǎo)的人數(shù)卻越來越多。
中央民族大學(xué)法學(xué)院教授熊文釗認(rèn)為，并非所有的部委副職領(lǐng)導(dǎo)都超編，有的一些權(quán)力相對(duì)較小的部委，不但未超編，反而副職領(lǐng)導(dǎo)還有空缺，比如，司法部和國(guó)家民族事務(wù)委員會(huì)的副職領(lǐng)導(dǎo)都是三人，未超過《國(guó)務(wù)院組織法》關(guān)于副職領(lǐng)導(dǎo)不超過四人的規(guī)定。
超編頑疾
改革開放以來，我國(guó)已經(jīng)進(jìn)行了七次大的行政體制改革，雖然政府各部門的職能、機(jī)構(gòu)設(shè)置均有較大調(diào)整，但是政府副職領(lǐng)導(dǎo)超編問題依然存在。
熊文釗曾經(jīng)就此問題做過專門研究。早在2007年，熊文釗教授就曾撰文指出，當(dāng)年國(guó)務(wù)院所轄所有部委和機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人中，逾半數(shù)部門的副職人數(shù)都超出了法定的4人。據(jù)他介紹，上世紀(jì)80年代初期，改革開放剛剛開始。當(dāng)時(shí)政府存在副職領(lǐng)導(dǎo)過多、機(jī)構(gòu)臃腫、行政效率低下的問題。
在此時(shí)期，國(guó)務(wù)院工作機(jī)構(gòu)的副職達(dá)到頂峰，有些部的副部長(zhǎng)多達(dá)17個(gè)。
而1979年制定的《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》，對(duì)地方各級(jí)政府、部門副職人數(shù)沒有明確規(guī)定。
為此，鄧小平同志在1980年曾指出：“副職過多，效率難以提高，容易助長(zhǎng)官僚主義和形式主義。”
為了解決上述問題，鄧小平主持了1982年的政府機(jī)構(gòu)改革，經(jīng)過機(jī)構(gòu)改革，國(guó)務(wù)院部委及機(jī)構(gòu)副職數(shù)減少了很多，并最終將機(jī)構(gòu)改革的成果以法律的形式確定下來?！秶?guó)務(wù)院組織法》就是在此背景出臺(tái)的。
此后，我國(guó)大力倡導(dǎo)和推行依法治國(guó)和依法行政。國(guó)務(wù)院于2004年頒布了《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，其中提出了依法行政、建設(shè)法治政府的目標(biāo)和基本要求。
熊文釗認(rèn)為，《國(guó)務(wù)院組織法》已經(jīng)頒布實(shí)施30余年，政府副職領(lǐng)導(dǎo)超編問題仍然嚴(yán)重。
“在副職領(lǐng)導(dǎo)人數(shù)的問題上國(guó)務(wù)院做得比部委好。” 熊文釗說。“《國(guó)務(wù)院組織法》雖然沒有對(duì)國(guó)務(wù)院副總理的人數(shù)做剛性規(guī)定，但近30年來，國(guó)務(wù)院副總理的人數(shù)基本上沒有超過4人，反而是有剛性規(guī)定的部委副職，大多超過法定規(guī)定的職數(shù)。”
熊文釗認(rèn)為，我國(guó)是由政府主導(dǎo)建設(shè)法治的國(guó)家，依法行政對(duì)于法治的意義則不僅僅在于推進(jìn)法治行政本身，更重要的意義在于以政府之表率教化民眾，使法治意識(shí)在民眾中得到普遍化，因此政府法治作為表率對(duì)于法治進(jìn)程的推動(dòng)能起到事半功倍的效果。
資料 委員會(huì)建制與部建制有何區(qū)別
部和委員會(huì)在國(guó)務(wù)院部門組成部門中都是部級(jí)機(jī)構(gòu)，而且是常設(shè)機(jī)構(gòu)。這兩個(gè)機(jī)構(gòu)之間有何異同呢？
關(guān)于委員會(huì)建制與部建制的關(guān)系大體上分為兩個(gè)階段：1949年~1954年政務(wù)院階段，委員會(huì)高于部、署、行，委員會(huì)指導(dǎo)部、署、行工作；1954年以來國(guó)務(wù)院階段，委員會(huì)與部的憲法地位是平行關(guān)系，都是政府組成部門，都直屬國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)。
從憲法的規(guī)定來看，委員會(huì)與部的憲法地位并沒有什么不同，都是國(guó)務(wù)院的組成部門，都實(shí)行首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，至于在什么情況下設(shè)委員會(huì)，什么情況下設(shè)部，憲法及國(guó)務(wù)院組織法并沒有做出明確規(guī)定，地方組織法中也看不出有委員會(huì)高于廳局的法律規(guī)定。
既然委員會(huì)與部并沒有高低大小之分，委員會(huì)與部究竟有沒有區(qū)別？?jī)烧咧辽賾?yīng)作這樣的區(qū)分：
A。管理事項(xiàng)具有不同特性。委員會(huì)管理事項(xiàng)具有相對(duì)宏觀性和綜合性，部管理事項(xiàng)具有較強(qiáng)的專門性和專業(yè)性；
B。組織形式不同。委員會(huì)除了設(shè)主任1人，副主任2~4人外，還設(shè)有委員5~10人，部則只設(shè)部長(zhǎng)1人，副部長(zhǎng)2~4人。
除此之外，委員會(huì)與部還應(yīng)當(dāng)作進(jìn)一步的區(qū)分。
A。管理事項(xiàng)具有較強(qiáng)的宏觀性、綜合性的，應(yīng)當(dāng)設(shè)立委員會(huì)建制。由于委員會(huì)管理事項(xiàng)的這種特性決定了委員會(huì)不應(yīng)當(dāng)實(shí)行首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制(事實(shí)上委員會(huì)沒有必要實(shí)行首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，委員會(huì)主任也承擔(dān)不了所決定事項(xiàng)的最后責(zé)任)，而應(yīng)當(dāng)實(shí)行少數(shù)服從多數(shù)的委員會(huì)議議決制。管理事項(xiàng)具有較強(qiáng)的專門性和專業(yè)性的，應(yīng)當(dāng)設(shè)立部建制。由于部所管理事項(xiàng)的這種特性決定了部應(yīng)當(dāng)實(shí)行首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，以保證行政效率和問責(zé)制的施行。
B。組織形式的區(qū)分應(yīng)當(dāng)名副其實(shí)。委員會(huì)由主任1人、副主任2~4人、委員5~10人組成，必要的情況下副主任及委員人數(shù)應(yīng)當(dāng)允許作適當(dāng)調(diào)整，如國(guó)家民族事務(wù)委員會(huì)副主任人屬常常突破國(guó)務(wù)院組織法規(guī)定的2~4人，為了增強(qiáng)代表性，委員會(huì)副主任及委員的人數(shù)在法律上應(yīng)允許作適當(dāng)?shù)恼{(diào)整。部設(shè)部長(zhǎng)1人，副部長(zhǎng)2~4人，則應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行，這種人數(shù)限制不得突破。
C。會(huì)議決定制度應(yīng)當(dāng)有所區(qū)分。委員會(huì)應(yīng)當(dāng)實(shí)行會(huì)議議決制，因此，重大決策和規(guī)章等應(yīng)當(dāng)由主任、副主任及委員組成的委員會(huì)通過或決定，主任只能擁有最后的票決權(quán)(經(jīng)過主任最后票決取得多數(shù)支持)；部實(shí)行首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，因此，重大決策和規(guī)章等應(yīng)當(dāng)由部長(zhǎng)、副部長(zhǎng)組成的部長(zhǎng)會(huì)議決定，并且部長(zhǎng)擁有最終拍板權(quán)(即便只擁有少數(shù)人支持)。
(以上內(nèi)容摘自中央民族大學(xué)法學(xué)院教授熊文釗的《國(guó)家行政機(jī)關(guān)名稱問題探究》，由本報(bào)記者許浩整理)
(責(zé)任編輯：鑫報(bào))
