上海老人使用老年卡刷卡上車，旁邊“六月二十六日零時起，敬老卡不能使用”的提示吸引了她的注意。

北京老人李樹文展示老年人優(yōu)待卡。彭訓文攝

　　大西北網訊  “從今年5月1日起，本市建立與經濟社會發(fā)展水平相適應，統(tǒng)一的老年綜合津貼制度。……本市不再實行70周歲以上戶籍老年人免費交通制度，原社會保障卡副卡（敬老服務專用）的使用期截止到2016年6月25日。”今年4月7日，上海市政府發(fā)布《關于建立老年綜合津貼制度的通知》，標志著上海推行近9年的“70歲以上老人非高峰時段免費乘車”政策退出歷史舞臺。

　　相關數據顯示，6月26日該制度實施以來，上海公交車和地鐵部分線路的老年乘客數量驟減八成。對此，老年群體、公共財政、社會各方反響不一。那么，上海敬老新政對中國政府創(chuàng)新社會治理、轉變施政思路的啟示何在？能否全國推廣？本報采訪了相關社會學專家和老人。

　　更加關注老人權利

　　這些天，上海市一些軌道交通和公交站點的顯要位置都貼上了醒目的“公告”或“友情提示”：“6月26日零時起，敬老卡（70周歲以上老人免費乘坐公交車輛卡）不能使用，謝謝配合！”這意味著，上海原來享受免費乘車優(yōu)惠的70周歲以上滬籍老人，今后乘坐公交和軌道交通線路，均需買票或投幣上車。

　　此次新政最大的改革是將原有的“70歲以上老年人免費乘車”“高齡老人營養(yǎng)補貼”等單項補貼，統(tǒng)籌調整為老年綜合津貼，而且把適用范圍降低為“具有上海市戶籍且年滿65周歲的老年人”。根據上海市相關部門的統(tǒng)計，因此次新政，受益老人將擴大至280余萬名。

　　該津貼按老人年齡劃分為五檔，從75元到600元不等。僅此一項，上海市預計年財政投入將超過45億元。

　　此外，新政擴大了敬老卡的使用范圍。上海之前的敬老卡僅有免費乘車功能，相當于一張交通卡。改革后的新卡用銀行卡做載體，不僅能乘車，還能用于購物、生活消費支出，方便老人靈活使用綜合津貼。

　　“這是一個很大的進步。”中國社會科學院社會學研究所社會政策研究室副主任房莉杰在本報記者采訪時表示，此前，上海除了敬老卡，還給一些失能老人發(fā)放類似家政服務的服務券，表面上看，政府確實承擔了籌資責任，實則在很大程度上剝奪了政策對象的選擇權。

　　根據上海市交通委此前進行的相關調查統(tǒng)計數據，調查當月有近60%的老人沒有使用敬老卡，21%的持卡人出行次數每月少于16次。也就是說，對多數不乘車或者較少乘車的老人來說，敬老卡所承擔的社會福利成了“僵尸福利”。

　　在房莉杰看來，這涉及一個更深的理念問題。“2002年時，世界衛(wèi)生組織提出‘積極老齡化’概念，從老人的需求為導向轉向以老人的權利為導向，讓老人擁有更大程度的自立、自決，這是一個核心問題。上海是最早開始由政府籌資為老人提供福利的城市之一，經過10多年的實踐，上海市政府的施政理念正朝著更為關注老人權利的方向轉變。”

　　同時，新政促進了社會力量通過商業(yè)商品形式參與到敬老服務中來。某保險公司跟隨此次新政同步推出了一款純商業(yè)行為的保險產品——“保險交通卡”。購買該卡的70歲以上的上海市戶籍老人，可在工作日非高峰時段和節(jié)假日全天免費乘坐公交和軌道交通線。該卡的月保費比綜合津貼低，80歲以上的老人還略有盈余。

　　上海交通公司相關負責人表示，將以往老人免費乘車的補貼從暗補改為明補，無論是企業(yè)的營運管理、司乘考核，還是成本核算，都能更加到位。

　　別把公交壓力推給老人

　　根據某報近日對2000人進行的相關調查顯示，67.7%的受訪者支持上海公交取消敬老卡免費，為老年人發(fā)放綜合津貼的政策。59.2%的受訪者認為這會減少“不坐白不坐，白坐誰不坐”的非理性出行，58%的受訪者表示可以減輕城市交通壓力。部分網友也認為，這有利于減少老人和其他人容易產生的讓座問題、老年人假裝摔倒“訛人”等惡性事件的發(fā)生。

　　也就是說，新政讓原本能免費坐車的老人受到“限制”，客觀上達到減少早高峰的交通壓力的目的。那么，事實是這樣嗎？

　　據統(tǒng)計，去年上海每天使用敬老卡坐車的老人占整個公交日均總人次的10.6%，持老年卡乘坐地鐵的占總數的2%左右?？偟膩砜矗掷夏昕ǔ塑嚨睦先嗣刻熘徽忌虾９步煌側舜蔚囊怀啥?。

　　另據本報記者走訪北京幾個老人居住集中的小區(qū)了解到的情況看，多數老人平時并不愿意出行，更不愿意在早晚高峰時段和年輕人擠車。居住在北京市朝陽區(qū)小莊社區(qū)的李樹文老人，今年已80歲，他在65歲時就辦理了北京市免費乘車的老年人優(yōu)待卡。按照他的說法，他一個月出不了3次門，更坐不了幾次車，小區(qū)里20多個老人也都很少出門。不過，他同時說，如果出門，即便是到四五百米外的商場，不管是否免費，能坐車來回的都會坐車，“人老了，腿腳不利索了，坐車是沒辦法的辦法”。

　　可見，老人原本就不是參與公共交通的主要人群，而且多數老人并不愿意坐車。因此，將公共交通壓力增大的責任推給免費乘車的老人是荒謬的。

　　另一個問題是，近年來，一些媒體頻繁曝出老人和其他人群因讓座問題產生沖突，尤其是在早晚高峰期間。這是否說明，老人擠占了其他人群的公共交通資源呢？

　　南京大學社會學副教授胡小武認為，社會觀念的改變、社會心態(tài)的形成是由個體案例效應的累加而導致的。老年乘客的負面案例越多，社會上對這個問題的爭議就越發(fā)激烈，甚至會波及到政策層面和整個社會對老年群體的觀感。

　　中國人民大學社會學教授陸益龍對本報記者表示，老年人免費乘公交是否增加了公共交通的壓力、擠占了上班群體的交通資源，這個問題需要科學地調查研究，不能僅憑幾個個例就蓋棺定論。“根據我在北京的觀察，一般在非上班高峰時，能在公交車上見到老年人，上班高峰期，無論公交車還是地鐵，都較少看到老年人擠車。對老年人來說，他們自己也不愿去擠車的。”陸益龍說。

　　陸益龍認為，緩解城市交通壓力應該由政府、公共交通承運商、社會共同努力，一方面要加強公共交通的公德意識宣傳教育，另一方面要推進合理化的制度建設，才能營造一個彼此信任、相互關懷的公共交通環(huán)境。

　　施政理念轉變最重要

　　目前，全國多地實行老人參與公共交通免費制度，只是在享受該福利的年齡段上劃分有所不同。上海取消敬老卡公交免費政策以來，南京、深圳、重慶、呼和浩特等多地市民紛紛要求效仿，有武漢市民建議把補貼再提高些，省得老年人鬧情緒。那么，上海敬老新政有沒有在全國范圍內推行的可能性呢？

　　“對上海新政重點應該關注背后的政府執(zhí)政理念轉變問題，各地應該根據老人的需求和權利相結合，來設計與老人相關的福利政策。”房莉杰說。

　　房莉杰認為，各地現在不能只就具體技術來談，不能就交通而說交通，而應該以建立“老年友好型城市”的理念來做敬老政策的相關設計、配置和規(guī)劃，“上海敬老新政目前主要涉及資金問題，相對來說很簡單。如果涉及更深層次的政府決策、市政設施設計、城市規(guī)劃等各個部門和社會力量的配合，這就是社會性難題了。”

　　她舉例說，一方面，老年人居住環(huán)境是否安全。比如，一個社區(qū)的設施、道路等是否適合老人使用，與醫(yī)院的距離是否適宜，尤其是一些老社區(qū)，各部門配合不力的話，其實就損害了老人便利出行的權利。另一方面，城市道路、公交車車輛、公交路線設計是否考慮到老人需求，也需要通盤考慮。

　　“我在國外時曾遇到這樣的公交車，如果老人上車時，車輛會朝老人傾斜，同時會伸出供老人踩踏的板。這樣一個小細節(jié)，卻彰顯了整個城市、社會對老人是否友好的大理念。”房莉杰說。

　　對于上海取消敬老卡的做法，陸益龍認為值得商榷。在他看來，敬老卡除了經濟意義外，更重要的是體現社會對老人的尊重和關懷。新政實施前后，上海應該進行科學的論證和聽證，至少要讓相關利益相關者有參與和表達的機會，比如在滬外籍老人就未享受到此次新政的福利。（記者 彭訓文）

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　　國內部分城市敬老政策

　　北京 自今年1月1日起，65周歲及以上的本市戶籍和常住外埠老人，持“北京通”養(yǎng)老助殘卡的老人，可免費乘坐市域內地面公交車。此外，這張卡承載了政府關于老年人所有政策，可免費刷卡乘車、逛公園，養(yǎng)老助殘、高齡補貼等也將入卡，同時老年人甚至家人持卡購物消費，均可享受社會、企業(yè)給予的價格折扣和優(yōu)惠。

　　青島 自今年5月1日起，該市本地外地60—64周歲的老人，使用“琴島通老年人半價乘車卡”均可享受半價乘坐包含軌道交通在內的市內公共交通工具。已經年滿65周歲及以上的老人可直接辦理老年免費卡。

　　廣州 該市戶籍60歲—65歲的老人乘車享受半價優(yōu)惠，65歲以上老人乘車享受免費優(yōu)惠，并且地面、軌道交通及船都適用。

　　杭州 2011年3月起， 60至69歲本地外地老人均可享受所有線路4.55折優(yōu)惠。杭州市區(qū)60至69周歲老人在購買公交優(yōu)惠C卡時，充值贈送額度提高到100%，即充100元贈送100元，刷卡在4.55折基礎上再享受9.1折優(yōu)惠。老人還能用該卡坐水上巴士，租用公共自行車。

　　鄭州 1997年開始實行市區(qū)60歲以上本地戶籍老人免費乘坐公交的政策。鄭州市公交總公司提供的數據顯示，截至去年，鄭州市每年享受免費乘車的老年乘客達9000萬人次，平均每天乘坐免費公交的老年乘客達24萬余人次。(李乃妍整理)