專題研究：經(jīng)濟(jì)體制改革的核心問題是處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系

 

　　編者按

 

　　2013年11月召開的黨的十八屆三中全會(huì)，是黨的十八大之后召開的一次重要會(huì)議，也是改革開放以來(lái)黨中央召開的一次重要會(huì)議。十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（簡(jiǎn)稱《決定》），提出“經(jīng)濟(jì)體制改革是全面深化改革的重點(diǎn)，核心問題是處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”。這是我們黨對(duì)中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)規(guī)律認(rèn)識(shí)的一個(gè)新突破，標(biāo)志著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入了一個(gè)新階段。在過去的五年多時(shí)間里，圍繞處理好政府和市場(chǎng)關(guān)系這一核心問題，我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革全方位推進(jìn)，重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革不斷取得突破，不僅有效激發(fā)了市場(chǎng)主體的創(chuàng)造力，也讓穩(wěn)健前行的中國(guó)經(jīng)濟(jì)韌性十足、更具活力。為了深入學(xué)習(xí)《決定》精神，抓住政府與市場(chǎng)的關(guān)系這一核心問題全面深化經(jīng)濟(jì)體制改革，本報(bào)特邀兩位學(xué)者撰文研討，以饗讀者。

 

　　黨的十八屆三中全會(huì)指出，經(jīng)濟(jì)體制改革的核心問題是處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告和慶祝改革開放40周年大會(huì)上的講話中，反復(fù)強(qiáng)調(diào)使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，更好發(fā)揮政府作用。在過去五年多的時(shí)間里，我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革全方位推進(jìn)，主要領(lǐng)域“四梁八柱”性改革基本出臺(tái)，取得了開創(chuàng)性的成績(jī)。改革圍繞轉(zhuǎn)變政府職能、處理好政府和市場(chǎng)關(guān)系，在設(shè)立自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)、發(fā)展民營(yíng)經(jīng)濟(jì)、深化國(guó)資國(guó)企改革、發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)、推動(dòng)簡(jiǎn)政放權(quán)和“放管服”改革、創(chuàng)新和完善宏觀調(diào)控等方面取得了顯著成效，激發(fā)了各類市場(chǎng)主體的活力，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)了科學(xué)發(fā)展和更高質(zhì)量的發(fā)展。

 

　　把改革開放進(jìn)行到底，繼續(xù)推進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制改革，仍然要把處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系置于核心位置。政府和市場(chǎng)的關(guān)系問題實(shí)際上是一個(gè)世界性的問題，既是經(jīng)濟(jì)理論研究的焦點(diǎn)，也是各國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)踐中的難點(diǎn)。經(jīng)濟(jì)學(xué)家劉易斯曾經(jīng)指出一個(gè)矛盾現(xiàn)象：“政府的失敗既可能是由于它們做得太少，也可能是由于它們做得太多。”自從他根據(jù)對(duì)世界經(jīng)濟(jì)史的觀察于1955年提出這個(gè)著名的“劉易斯悖論”之后，在世界范圍內(nèi)，對(duì)于政府應(yīng)該做什么、做多少的問題，理論上始終莫衷一是，實(shí)踐上也仍然沒有破題。我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革40年的實(shí)踐，特別是黨的十八大以來(lái)開創(chuàng)性的探索，既提出了相關(guān)的問題，也積累了寶貴的經(jīng)驗(yàn)，提煉出了關(guān)于政府和市場(chǎng)關(guān)系的中國(guó)智慧，有助于我們加深理論認(rèn)識(shí)，并有針對(duì)性地用來(lái)指導(dǎo)改革的實(shí)踐。

 

　　首先，在資源配置領(lǐng)域和直接經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，要使市場(chǎng)發(fā)揮決定性作用。世界各國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)踐表明，市場(chǎng)既為經(jīng)濟(jì)活動(dòng)主體提供了最有效的激勵(lì)機(jī)制，也對(duì)各種生產(chǎn)要素和資源提供了最有效的配置方式。在改革開放40年來(lái)的實(shí)踐中，我們逐步深化了對(duì)市場(chǎng)作用以及政府和市場(chǎng)關(guān)系的認(rèn)識(shí)。在改革的早期，我們分別經(jīng)歷了對(duì)市場(chǎng)作用的若干個(gè)認(rèn)識(shí)階段，從排斥市場(chǎng)機(jī)制到把市場(chǎng)作為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的輔助手段，進(jìn)而強(qiáng)調(diào)計(jì)劃與市場(chǎng)相結(jié)合。黨的十四大明確了建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的改革目標(biāo)。黨的十五大以后提出要發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，直至黨的十八屆三中全會(huì)明確提出使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，實(shí)現(xiàn)了我們黨對(duì)中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)規(guī)律認(rèn)識(shí)的一個(gè)新突破，標(biāo)志著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展進(jìn)入了一個(gè)新的階段。

 

　　市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，就是要在生產(chǎn)、流通、消費(fèi)等經(jīng)濟(jì)活動(dòng)各個(gè)環(huán)節(jié)，通過形成完善的生產(chǎn)要素市場(chǎng)和產(chǎn)品市場(chǎng)，以要素的相對(duì)稀缺性和產(chǎn)品的供求關(guān)系決定價(jià)格，形成對(duì)投資者、創(chuàng)業(yè)者、生產(chǎn)者、流通者和消費(fèi)者的引導(dǎo)信號(hào)，依此配置資源、平衡供給、鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)，進(jìn)而達(dá)到提高資源配置效率和激勵(lì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的目的。我國(guó)過去40年的經(jīng)濟(jì)體制改革，始終是圍繞建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制進(jìn)行的，而最終明確確立市場(chǎng)的決定性作用，則是理論的邏輯結(jié)論和實(shí)踐的必然結(jié)果。

 

　　其次，以人民為中心的發(fā)展思想要求政府履行再分配職能，保障實(shí)現(xiàn)全體人民共同富裕。曾經(jīng)在歐美和一些發(fā)展中國(guó)家大行其道的新自由主義經(jīng)濟(jì)政策，通常建立在所謂“涓流經(jīng)濟(jì)學(xué)”的假設(shè)之上，認(rèn)為使少數(shù)人更富的經(jīng)濟(jì)政策，最終會(huì)通過某種渠道惠及窮人。然而，無(wú)論在發(fā)展中國(guó)家還是在發(fā)達(dá)國(guó)家，都有大量的事實(shí)表明，雖然經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、經(jīng)濟(jì)全球化和技術(shù)變革，都可以產(chǎn)生做大蛋糕的效應(yīng)，卻無(wú)一能夠保證自動(dòng)把蛋糕分好，反而造成了收入差距擴(kuò)大的弊端和社會(huì)兩極分化的惡果。誠(chéng)然，市場(chǎng)機(jī)制通過有效配置資源和激勵(lì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)主體，是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的必要前提，但是，政府主導(dǎo)的再分配政策卻是促進(jìn)社會(huì)公平正義、實(shí)現(xiàn)共同富裕不可或缺的手段。因此，處理好政府和市場(chǎng)關(guān)系是破解做大蛋糕和分好蛋糕兩難問題的鑰匙。

 

　　從以人民為中心的發(fā)展思想出發(fā)，必然要求更好發(fā)揮政府作用，把在發(fā)展中保障和改善民生作為公共品來(lái)提供。其一，政府促進(jìn)社會(huì)公平正義，就是旨在疏通做大蛋糕與分好蛋糕之間存在的種種梗阻，創(chuàng)造條件使人人都有通過辛勤勞動(dòng)實(shí)現(xiàn)自身發(fā)展的機(jī)會(huì)，共享改革開放的發(fā)展成果。其二，建立健全具有社會(huì)共濟(jì)性質(zhì)的社會(huì)保障體系，在具有公共品性質(zhì)的領(lǐng)域提供均等的基本公共服務(wù)，在具有準(zhǔn)公共品性質(zhì)的領(lǐng)域引領(lǐng)公共服務(wù)供給，是政府需要履行的職能，是政府不容回避和不可缺位的責(zé)任。其三，對(duì)于因歷史、地理和環(huán)境等因素產(chǎn)生的社會(huì)脆弱群體，以及因突發(fā)災(zāi)難和沖擊事件造成的困難現(xiàn)象，政府要實(shí)施特殊的經(jīng)濟(jì)政策和社會(huì)政策，織就密實(shí)的民生保障網(wǎng)，通過扶貧、扶智、救助、托底等手段，使遭遇困難或?yàn)?zāi)害沖擊的群體基本生活無(wú)虞，并能同等享受基本公共服務(wù)。

 

　　再次，宏觀調(diào)控政策立足于向市場(chǎng)釋放引導(dǎo)性信號(hào)，通過市場(chǎng)機(jī)制、以微觀主體的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)反應(yīng)為基礎(chǔ)，實(shí)施逆周期調(diào)節(jié)。市場(chǎng)活動(dòng)參與者并非總是理性的，價(jià)格信號(hào)也會(huì)有失真或扭曲，供求關(guān)系既受國(guó)內(nèi)生產(chǎn)的影響也受國(guó)際市場(chǎng)的影響，供給側(cè)和需求側(cè)都會(huì)產(chǎn)生對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的沖擊。這意味著，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)總是在不斷的波動(dòng)中，甚至是在逃不開的經(jīng)濟(jì)周期中運(yùn)行的。因此，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，主要以貨幣政策和財(cái)政政策為手段的宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控政策是不可或缺的。

 

　　宏觀經(jīng)濟(jì)政策的作用在于，政府調(diào)控部門利用機(jī)制化手段放出調(diào)控信號(hào)，引導(dǎo)微觀市場(chǎng)主體行為，實(shí)現(xiàn)宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控意圖。通常，一個(gè)經(jīng)濟(jì)體在特定發(fā)展時(shí)期具有由生產(chǎn)要素供給和配置水平?jīng)Q定的潛在增長(zhǎng)率，而周期性擾動(dòng)因素可能產(chǎn)生使實(shí)際增長(zhǎng)率低于或高于潛在增長(zhǎng)能力的傾向，分別會(huì)產(chǎn)生生產(chǎn)要素利用不足或通貨膨脹現(xiàn)象。因此，宏觀經(jīng)濟(jì)政策的逆周期調(diào)節(jié)，就是通過或?qū)捤苫蚓o縮的貨幣政策，以及或擴(kuò)張或收縮的財(cái)政政策，刺激或抑制投資行為和生產(chǎn)活動(dòng)，使實(shí)際增長(zhǎng)速度回歸到潛在增長(zhǎng)率。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，這種調(diào)控的難點(diǎn)在于：既要影響引導(dǎo)投資和生產(chǎn)的市場(chǎng)信號(hào)，又不致扭曲要素和產(chǎn)品的市場(chǎng)價(jià)格。而破解難題的關(guān)鍵，一是讓宏觀調(diào)控意圖和引導(dǎo)性市場(chǎng)信號(hào)與微觀市場(chǎng)主體行為發(fā)生化學(xué)反應(yīng)；二是良好把握宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的尺度和時(shí)長(zhǎng)，因時(shí)因勢(shì)地調(diào)整政策取向；三是聚焦于逆周期調(diào)節(jié)和防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，避免摻加不屬于逆周期調(diào)控的政策意圖。

 

　　最后，產(chǎn)業(yè)政策更加突出普惠性，堅(jiān)持競(jìng)爭(zhēng)中性原則，注重與競(jìng)爭(zhēng)政策保持協(xié)調(diào)性和一致性。政府實(shí)施旨在鼓勵(lì)微觀主體承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行創(chuàng)新的產(chǎn)業(yè)政策是必要的，也是各國(guó)的普遍做法，這是因?yàn)椋旱谝?，?duì)全社會(huì)有益的創(chuàng)新活動(dòng)，對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)主體來(lái)說卻具有不確定性，企業(yè)要根據(jù)技術(shù)發(fā)展方向和比較優(yōu)勢(shì)動(dòng)態(tài)變化方向作出預(yù)判，既有可能享受成功的收益，也不可避免地要承受失敗的風(fēng)險(xiǎn)。第二，技術(shù)進(jìn)步的成果并不必然會(huì)滲透到社會(huì)的所有領(lǐng)域，從而也不意味著可以自然而然地促進(jìn)整個(gè)經(jīng)濟(jì)體的創(chuàng)新發(fā)展。第三，在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中防治污染和保護(hù)環(huán)境、在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中去除過剩產(chǎn)能等，都具有外部效應(yīng)，僅依靠市場(chǎng)自身的力量不足以解決問題。

 

　　在實(shí)施產(chǎn)業(yè)政策的過程中，政府有形之手和市場(chǎng)無(wú)形之手的關(guān)系最難拿捏，化有形于無(wú)形的關(guān)鍵在于把產(chǎn)業(yè)政策同競(jìng)爭(zhēng)政策融為一體，使兩者協(xié)調(diào)發(fā)揮作用。應(yīng)強(qiáng)化競(jìng)爭(zhēng)政策的基礎(chǔ)地位，確保要素和產(chǎn)品價(jià)格信號(hào)不被扭曲以及激勵(lì)機(jī)制正確。政府對(duì)待市場(chǎng)主體要一視同仁，無(wú)問所有制類型、無(wú)問規(guī)模大小、無(wú)問中企或外資，堅(jiān)持實(shí)行競(jìng)爭(zhēng)中性原則和準(zhǔn)入前國(guó)民待遇加負(fù)面清單原則，為各類企業(yè)創(chuàng)造公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。產(chǎn)業(yè)政策要更多采用普惠性、功能性手段。

 

　　黨的十八屆三中全會(huì)召開五年多來(lái)，圍繞處理好政府和市場(chǎng)關(guān)系這一核心問題，我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革全方位推進(jìn)，重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革不斷取得突破，不僅有效激發(fā)了市場(chǎng)主體的創(chuàng)造力，也讓穩(wěn)健前行的中國(guó)經(jīng)濟(jì)韌性十足、更具活力。全面深化經(jīng)濟(jì)體制改革，在進(jìn)一步做好上述四個(gè)方面工作的同時(shí)，還應(yīng)該認(rèn)識(shí)到：首先，政府和市場(chǎng)的關(guān)系本身并非一成不變，圍繞這個(gè)問題的改革也不可能一勞永逸。因此，對(duì)問題的認(rèn)識(shí)需要與時(shí)俱進(jìn)，改革的重點(diǎn)也會(huì)發(fā)生變化。當(dāng)前的改革重點(diǎn)仍然是轉(zhuǎn)變政府職能，減少政府對(duì)資源的直接配置行為，給市場(chǎng)自主調(diào)節(jié)和企業(yè)理性反應(yīng)留出充分的空間。其次，在政府作用和市場(chǎng)作用之間，既要?jiǎng)澐殖銮逦倪吔?，使之各司其職，又要發(fā)揮兩者的協(xié)同作用，無(wú)摩擦地產(chǎn)生協(xié)同效應(yīng)。最后，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和機(jī)制不是自然而然形成的，既需要足夠的歷史耐心使其全面發(fā)育，也需要時(shí)不我待地進(jìn)行重點(diǎn)培育，通過深化改革，在頂層設(shè)計(jì)和于法有據(jù)的前提下推動(dòng)制度創(chuàng)新。（作者：蔡昉，系中國(guó)社會(huì)科學(xué)院副院長(zhǎng)、學(xué)部委員）