建立合理回報(bào)機(jī)制  選擇科學(xué)操作模式

推動(dòng)政府和社會(huì)資本合作務(wù)實(shí)高效開展

　　8月17日，由省政府主辦、省發(fā)改委、省財(cái)政廳承辦的我省首屆政府和社會(huì)資本合作(PPP)項(xiàng)目簽約暨推介會(huì)在蘭州舉行。此次簽約暨推介會(huì)吸引了眾多社會(huì)投資方和銀行、保險(xiǎn)等金融機(jī)構(gòu)參與，備受社會(huì)各界關(guān)注。為此，本報(bào)記者就社會(huì)上對(duì)PPP項(xiàng)目關(guān)注度比較高幾個(gè)方面問題，采訪了省發(fā)改委和財(cái)政廳有關(guān)負(fù)責(zé)同志。

　　問：在推進(jìn)PPP模式發(fā)展方面，我省出臺(tái)了哪些政策措施？

　　答：2014年底，國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見》(國發(fā)〔2014〕60)，明確提出要推廣政府和社會(huì)資本合作(PPP)模式。據(jù)此，省政府出臺(tái)了《關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的實(shí)施意見》(甘政發(fā)〔2015〕23號(hào))，明確要在公共服務(wù)、資源環(huán)境、生態(tài)建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施等重點(diǎn)領(lǐng)域創(chuàng)新投融資機(jī)制，充分發(fā)揮民間資本的積極作用。改變政府投資使用方式，把以往由政府直接投資的方式逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橛缮鐣?huì)資本投資建設(shè)運(yùn)營、政府購買服務(wù)的方式，政府投資優(yōu)先支持引入社會(huì)資本的項(xiàng)目。鼓勵(lì)民間資本發(fā)起設(shè)立戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)、先進(jìn)制造業(yè)等領(lǐng)域的產(chǎn)業(yè)投資基金，政府可以通過認(rèn)購基金份額方式給予支持。省發(fā)改委出臺(tái)了《關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的實(shí)施意見》，對(duì)PPP模式操作原則、使用范圍及模式、規(guī)范管理等方面進(jìn)行了明確，為PPP項(xiàng)目謀劃、實(shí)施指出了路徑。省財(cái)政廳印發(fā)了PPP項(xiàng)目操作指南、合同管理等辦法、規(guī)范，推進(jìn)PPP項(xiàng)目示范工作，組織申報(bào)財(cái)政部示范備選項(xiàng)目，力爭(zhēng)盡早推動(dòng)落實(shí)一批示范項(xiàng)目。

　　問：政府和社會(huì)資本合作主要遵循哪些原則？

　　答：為了推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作模式順利落實(shí)，在實(shí)際操作中主要遵循以下原則：

　　一是轉(zhuǎn)變職能，合理界定政府的職責(zé)定位。政府要牢固樹立平等意識(shí)及合作觀念，集中力量做好政策制定、發(fā)展規(guī)劃、市場(chǎng)監(jiān)管和指導(dǎo)服務(wù)，從公共產(chǎn)品的直接“提供者”轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)資本的“合作者”以及PPP項(xiàng)目的“監(jiān)管者”。

　　二是因地制宜，建立合理的投資回報(bào)機(jī)制。根據(jù)各地實(shí)際，授予特許經(jīng)營權(quán)、核定價(jià)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、給予財(cái)政補(bǔ)貼、明確排他性約定等，穩(wěn)定社會(huì)資本收益預(yù)期。加強(qiáng)項(xiàng)目成本監(jiān)測(cè)，既要充分調(diào)動(dòng)社會(huì)資本積極性，又要防止不合理讓利或利益輸送。

　　三是合理設(shè)計(jì)，構(gòu)建有效的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。按照風(fēng)險(xiǎn)收益對(duì)等原則，在政府和社會(huì)資本間合理分配項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。原則上，項(xiàng)目的建設(shè)、運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)由社會(huì)資本承擔(dān)，法律、政策調(diào)整風(fēng)險(xiǎn)由政府承擔(dān)，自然災(zāi)害等不可抗力風(fēng)險(xiǎn)由雙方共同承擔(dān)。

　　四是誠信守約，保證合作雙方的合法權(quán)益。在平等協(xié)商、依法合規(guī)的基礎(chǔ)上，按照權(quán)責(zé)明確、規(guī)范高效的原則訂立項(xiàng)目合同。合同雙方要牢固樹立法律意識(shí)、契約意識(shí)和信用意識(shí)，項(xiàng)目合同一經(jīng)簽署必須嚴(yán)格執(zhí)行，任何一方無故違約必須承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。

　　五是完善機(jī)制，營造公開透明的政策環(huán)境。從項(xiàng)目選擇、方案審查、伙伴確定、價(jià)格管理、退出機(jī)制、績(jī)效評(píng)價(jià)等方面，完善制度設(shè)計(jì)，營造良好政策環(huán)境，確保項(xiàng)目實(shí)施決策科學(xué)、程序規(guī)范、過程公開、責(zé)任明確、穩(wěn)妥推進(jìn)。

　　問：PPP模式主要適用于哪些領(lǐng)域的項(xiàng)目？

　　答：PPP模式主要適用于政府負(fù)有提供責(zé)任又適宜市場(chǎng)化運(yùn)作的公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施類項(xiàng)目，范圍比較廣，概括來說主要包括四個(gè)大的方面：

　　一是市政設(shè)施。包括燃?xì)?、供水、供電、供熱、污水及垃圾處理、建筑垃圾資源化利用和處理、城市綜合管廊、公園配套服務(wù)、停車設(shè)施等項(xiàng)目，各地的新建市政工程以及新型城鎮(zhèn)化試點(diǎn)項(xiàng)目，應(yīng)優(yōu)先采用PPP模式建設(shè)。

　　二是交通設(shè)施。包括公路、鐵路、機(jī)場(chǎng)、城市軌道交通、運(yùn)輸場(chǎng)站、物流園區(qū)、港航設(shè)施等項(xiàng)目。

　　三是公共服務(wù)。包括醫(yī)療、旅游、教育培訓(xùn)、健康和養(yǎng)老服務(wù)等項(xiàng)目。

　　四是水利、資源環(huán)境和生態(tài)保護(hù)項(xiàng)目。包括引調(diào)水工程、水資源綜合利用及其配套工程、農(nóng)田水利工程以及重大節(jié)水供水、水土保持、資源環(huán)境和生態(tài)保護(hù)等項(xiàng)目。

　　問：PPP具體操作模式有哪些？

　　答：對(duì)于經(jīng)營性、準(zhǔn)經(jīng)營性、非經(jīng)營性項(xiàng)目，分別有不同的PPP操作模式。

　　一是經(jīng)營性項(xiàng)目。對(duì)于具有明確的收費(fèi)基礎(chǔ)，并且經(jīng)營收費(fèi)能夠完全覆蓋投資成本的項(xiàng)目，可通過政府授予特許經(jīng)營權(quán)，采用建設(shè)—運(yùn)營—移交(BOT)、建設(shè)—擁有—運(yùn)營—移交(BOOT)等模式推進(jìn)，積極推動(dòng)自然壟斷行業(yè)逐步實(shí)行特許經(jīng)營。

　　二是準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目。對(duì)于經(jīng)營收費(fèi)不足以覆蓋投資成本、需政府補(bǔ)貼部分資金或資源的項(xiàng)目，可通過政府授予特許經(jīng)營權(quán)附加部分補(bǔ)貼或直接投資參股等措施，采用建設(shè)—運(yùn)營—移交(BOT)、建設(shè)—擁有—運(yùn)營(BOO)等模式推進(jìn)。政府要建立投資、補(bǔ)貼與價(jià)格的協(xié)同機(jī)制，為投資者獲得合理回報(bào)積極創(chuàng)造條件。

　　三是非經(jīng)營性項(xiàng)目。對(duì)于缺乏“使用者付費(fèi)”基礎(chǔ)、主要依靠“政府付費(fèi)”回收投資成本的項(xiàng)目，可通過政府購買服務(wù)，采用建設(shè)—擁有—運(yùn)營(BOO)、委托運(yùn)營等市場(chǎng)化模式推進(jìn)。要合理確定購買內(nèi)容，把有限的資金用在刀刃上，切實(shí)提高資金使用效益。

　　問：政府部門如何建立工作機(jī)制來推進(jìn)PPP模式發(fā)展？

　　答：我省從以下幾方面建立健全政府和社會(huì)資本合作的工作機(jī)制。

　　一是建立健全協(xié)調(diào)機(jī)制。各市(州)要按照部門聯(lián)動(dòng)、分工明確、協(xié)同推進(jìn)的原則，建立PPP工作協(xié)調(diào)推進(jìn)機(jī)制，推動(dòng)發(fā)改、財(cái)政、規(guī)劃、建設(shè)、土地、環(huán)保、價(jià)格、金融等部門密切配合、形成合力，保障政府和社會(huì)資本合作積極穩(wěn)妥推進(jìn)。

　　二是明確實(shí)施主體。PPP項(xiàng)目原則上按照屬地化管理，省級(jí)項(xiàng)目按照授權(quán)，由相應(yīng)的行業(yè)管理部門、事業(yè)單位、行業(yè)運(yùn)營公司或其他相關(guān)機(jī)構(gòu)承擔(dān)實(shí)施主體；各市(州)、縣(市、區(qū))由政府明確項(xiàng)目實(shí)施主體，在授權(quán)范圍內(nèi)具體負(fù)責(zé)PPP項(xiàng)目的前期評(píng)估論證、實(shí)施方案編制、合作伙伴選擇、項(xiàng)目合同簽訂、項(xiàng)目組織實(shí)施以及合作期滿移交等工作。

　　三是建立聯(lián)審機(jī)制。為提高工作效率，各地各部門要探索建立PPP項(xiàng)目聯(lián)審機(jī)制，從項(xiàng)目建設(shè)的必要性及合規(guī)性、PPP模式的適用性、財(cái)政承受能力以及價(jià)格合理性等方面對(duì)項(xiàng)目實(shí)施方案進(jìn)行可行性評(píng)估，確保“物有所值”。審查結(jié)果作為項(xiàng)目決策的重要依據(jù)。

　　四是規(guī)范價(jià)格管理。按照補(bǔ)償成本、合理收益、節(jié)約資源以及社會(huì)可承受的原則，完善價(jià)格形成機(jī)制，發(fā)揮價(jià)格杠桿作用，加強(qiáng)投資成本和服務(wù)成本監(jiān)測(cè)，加快理順價(jià)格水平。加強(qiáng)價(jià)格行為監(jiān)管，既要防止項(xiàng)目法人隨意提價(jià)損害公共利益、不合理獲利，又要規(guī)范政府價(jià)格行為，提高政府定價(jià)、調(diào)價(jià)的科學(xué)性和透明度。

　　五是提升專業(yè)能力。加強(qiáng)引導(dǎo)，積極發(fā)揮各類專業(yè)中介機(jī)構(gòu)在PPP項(xiàng)目的資產(chǎn)評(píng)估、成本核算、經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、決策論證、合同管理、項(xiàng)目融資等方面的積極作用。組建PPP項(xiàng)目咨詢論證專家?guī)?，吸收相關(guān)學(xué)術(shù)科研機(jī)構(gòu)、專家學(xué)者參與，提高項(xiàng)目決策的科學(xué)性、項(xiàng)目管理的專業(yè)性以及項(xiàng)目實(shí)施效率，加強(qiáng)PPP相關(guān)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，培養(yǎng)專業(yè)隊(duì)伍和人才。