從城市化戰(zhàn)略上，應(yīng)該限制超大城市發(fā)展，鼓勵中小城市發(fā)展，防止大城市人口過度集中，這樣既能防治“城市病”問題，又能有效應(yīng)對公共危機
隨著我國城市化進程的不斷加快，迫切要求我們把握城市發(fā)展規(guī)律，理清城市發(fā)展思路，完善城市發(fā)展政策，推進城市建設(shè)現(xiàn)代化和經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展。2010 年5月中旬至6月上旬，筆者有幸參加了中組部在日本舉辦的現(xiàn)代城市建設(shè)與防震減災(zāi)專題培訓(xùn)班，考察了日本城市規(guī)劃、建設(shè)、管理以及城市防災(zāi)工作，感觸很深，受益良多。
全面加強城市危機管理
日本十分重視城市公共危機管理，已經(jīng)形成了一套比較完備的危機應(yīng)對機制。一是建立高效的公共危機管理領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)。二是健全公共危機管理法律法規(guī)體系。三是大力培養(yǎng)國民危機意識。在這方面，日本建有防災(zāi)教育及培訓(xùn)中心，面向公眾開設(shè)各種減災(zāi)培訓(xùn)、急救培訓(xùn)等課程。模擬災(zāi)害現(xiàn)場，讓市民體驗地震、泥石流、火災(zāi)等災(zāi)害的破壞力。把特大災(zāi)害發(fā)生的日子作為災(zāi)害宣傳日，開展廣泛的社會宣傳。全面、系統(tǒng)的防災(zāi)素養(yǎng)使日本民眾在面對災(zāi)害時能冷靜應(yīng)對，最大限度地減輕了災(zāi)害損失。實踐證明，這些機制在搶救生命、減少損失、消除恐慌、恢復(fù)秩序等方面發(fā)揮了重要作用。
我國是世界上各種災(zāi)害比較多的國家之一。隨著城市化步伐不斷加快，城市公共危機管理的緊迫性日益突出。借鑒日本經(jīng)驗，我們應(yīng)從四個方面著力：
第一、強化專門的公共危機管理機構(gòu)。在國家層面有必要設(shè)立一個專門部門從事防災(zāi)減災(zāi)的綜合管理，可以稱之為“國家防災(zāi)部”或“災(zāi)害對策委員會”。在此基礎(chǔ)上，建立國家危機管理指揮系統(tǒng)，提高綜合協(xié)調(diào)能力。同時，在地方政府設(shè)置防災(zāi)減災(zāi)的專門機構(gòu)，賦予其對本地區(qū)防災(zāi)減災(zāi)工作進行協(xié)調(diào)指揮、檢查督促的職能。
第二、健全應(yīng)對公共危機的法律法規(guī)。目前，我國在公共危機管理領(lǐng)域已制定了《防震減災(zāi)法》、《防洪法》、《消防法》、《安全生產(chǎn)法》、《傳染病防治法》、《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》等法律法規(guī)。這些法律法規(guī)行業(yè)特點突出，部門管理色彩濃厚，不具有普遍指導(dǎo)性，在應(yīng)對突發(fā)危機事件上權(quán)威性不夠。為此，應(yīng)從國家安全的高度盡快制定出臺一部根本性法律——《緊急狀態(tài)法》或《緊急事態(tài)法》作為我國危機管理的綱領(lǐng)性法律文件和制度框架。
第三、加強城市公共危機宣傳教育。大力普及有關(guān)危機知識，經(jīng)常進行危機訓(xùn)練和演習(xí)，讓公民掌握正確的應(yīng)對危機的措施與方法，提高在危機中進行自救和互救的能力。把應(yīng)對公共危機教育列入中小學(xué)生課程。設(shè)立國民防災(zāi)日或災(zāi)害日，增強國民的防災(zāi)減災(zāi)意識。
第四、構(gòu)建有利于應(yīng)對公共危機的現(xiàn)代城市體系。從城市化戰(zhàn)略上，應(yīng)該限制超大城市發(fā)展，鼓勵中小城市發(fā)展，防止大城市人口過度集中，這樣既能防治“城市病”問題，又能有效應(yīng)對公共危機。
致力追求城市高效運行
日本在其城市化過程中，通過科學(xué)規(guī)劃其交通，合理安排其空間布局，不斷創(chuàng)新管理體制，實現(xiàn)了城市高效運行。
一是建設(shè)高度發(fā)達的城市交通運行體系。以東京為例，在千代田、新宿、中央?yún)^(qū)、港區(qū)為內(nèi)核心設(shè)置首都高速都心環(huán)狀線，距都心50公里設(shè)置“首都圈中央聯(lián)絡(luò)高速”，由內(nèi)核向外放射狀設(shè)置10條首都高速線，每日負(fù)擔(dān)了260萬輛小汽車和近3000萬人次的客運量。為保障交通系統(tǒng)的高效運轉(zhuǎn)，日本還建立了與這一立體交通系統(tǒng)相匹配的換乘系統(tǒng)。同時，日本還大力發(fā)展交通自動化，很多地方都實行了通過自動售票機購買車票，通過自動控制系統(tǒng)檢查乘客上下車，極大地方便了乘客的換乘，緩解了換乘端的擁堵。
二是打造有序高效的城市空間結(jié)構(gòu)。日本城市的高效運行，很大程度上得益于其城市空間結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，充分發(fā)揮城市空間經(jīng)濟效益。
三是建立高效運行的行政管理體制。日本實行的是中央、都道府縣和市盯村三級制。這種精簡的行政體制有利于降低行政運行成本。城市管理則實行市長議會制，即城市議會和市長共同負(fù)責(zé)。二者互相監(jiān)督，互相制約。各部門之間也分工明確，權(quán)限清晰。此外，日本建立了一套非常完善的公務(wù)員錄用、監(jiān)督、激勵等制度，為行政高效運行提供了人才保障。
借鑒日本的成功經(jīng)驗，我們在推進城市發(fā)展中應(yīng)注重以下三方面：第一、優(yōu)化城市功能區(qū)分布，發(fā)揮空間效益。合理安排交通、產(chǎn)業(yè)、居住、購物等功能區(qū)布局，配套完善的生產(chǎn)、生活設(shè)施，盡可能消除人口、貨物的無序流動。加強各功能區(qū)和城市交通體系建設(shè)的有機結(jié)合，加快大運量客運軌道系統(tǒng)建設(shè)以及城市地下空間的研究和開發(fā)，提高城市通行效率。從有利于人口、貨物集散的角度出發(fā)，在人口和商業(yè)密集區(qū)加強換乘中心建設(shè)，增強交通直達性。同時，大力發(fā)展公共交通。特別是在大城市和特大城市，要加快公交系統(tǒng)、軌道交通等公共交通方式的發(fā)展，提供快捷、舒適、廉價的公共交通服務(wù)。
第二、提升城市管理水平，發(fā)揮管理效益。進一步深化城市管理體制改革，合理劃分市區(qū)兩級的管理權(quán)限，理順權(quán)責(zé)關(guān)系，做到各負(fù)其責(zé)。推進城管重心下移，充分發(fā)揮城區(qū)街道辦事處、社區(qū)居委會在城市管理中的基礎(chǔ)作用和積極性，強化街道、社區(qū)主體管理職能，拓寬社區(qū)服務(wù)領(lǐng)域。創(chuàng)新城市管理新模式，大力推進數(shù)字化城市管理，以信息化手段和移動通信技術(shù)手段來處理、分析和管理整個城市的所有部件和事件信息，促進城市人流、物流、資金流、信息流、交通流的通暢與協(xié)調(diào), 不斷提高城市運行效率，為城市居民創(chuàng)造一個清潔、便捷、舒適的生產(chǎn)生活環(huán)境。
第三、推進城市建設(shè)市場化，發(fā)揮市場效益。通過市場機制實現(xiàn)多元化投資，推進城市建設(shè)。如通過委托、授權(quán)、承包、合同等形式，把城市政府的一部分職能轉(zhuǎn)移給企業(yè)和非營利性組織，政府則主要保留監(jiān)督和宏觀調(diào)控職能。這樣不僅實現(xiàn)了政企、政事分開，降底了城市政府的管理成本，而且還可以促進競爭，提高城市公共服務(wù)的質(zhì)量。 (作者為中共湖南省懷化市委書記)
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