陜行政區(qū)劃調(diào)整:撤縣設(shè)市欠標(biāo)準(zhǔn) 區(qū)在強(qiáng)縣里孕育

時(shí)間:2016-04-11 15:42來(lái)源:陜西日?qǐng)?bào) 作者:劉錦 張權(quán)偉 點(diǎn)擊: 載入中...

  陜西行政區(qū)劃調(diào)整調(diào):撤縣設(shè)市欠“標(biāo)準(zhǔn)”區(qū)在強(qiáng)縣里孕育


  繼高陵、華縣、橫山獲批設(shè)區(qū)后,陜西省目前還有西安市戶(hù)縣、延安市安塞縣、寶雞市鳳翔縣、漢中市南鄭縣、商洛市洛南縣在積極推進(jìn)撤縣設(shè)區(qū)。


  在今年的全國(guó)兩會(huì)上,陜西省政協(xié)副主席、民革陜西省委員會(huì)主委李曉東提案建議國(guó)家支持陜西行政區(qū)劃調(diào)整,加快陜西撤縣設(shè)市、設(shè)區(qū)步伐,引起了社會(huì)各界的廣泛關(guān)注。陜西目前的撤縣設(shè)市進(jìn)展情況如何?有哪些縣在申報(bào)撤縣設(shè)市?設(shè)市后有什么重大意義?對(duì)此,記者進(jìn)行了采訪調(diào)查。


  從去年兩會(huì)的《關(guān)于黃陵縣撤縣設(shè)市的提案》到今年的《關(guān)于支持陜西行政區(qū)劃調(diào)整的建議》,省政協(xié)副主席李曉東針對(duì)行政區(qū)劃問(wèn)題多方奔走、大力呼吁。他說(shuō),現(xiàn)有的行政區(qū)劃已經(jīng)不能適應(yīng)陜西經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新變化,亟待調(diào)整。


  李虎平,陜西省民政廳區(qū)劃地名處處長(zhǎng),作為陜西行政區(qū)劃調(diào)整事項(xiàng)的直接參與者,近年來(lái)做了大量細(xì)致工作。他表示,雖然目前陜西縣級(jí)市數(shù)量偏少,但《關(guān)于深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的若干意見(jiàn)》等文件的出臺(tái),為陜西加快推進(jìn)撤縣設(shè)市帶來(lái)了新機(jī)遇。


  全省僅有3個(gè)縣級(jí)市


  韓城、華陰、興平是陜西省僅有的3個(gè)縣級(jí)市,分別于1983年10月、1990年12月、1993年6月經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)撤縣設(shè)市。


  截至2015年底,全國(guó)縣級(jí)市360個(gè),平均每省13個(gè),而我省只有3個(gè),僅多于寧夏回族自治區(qū)和西藏自治區(qū),不足全國(guó)1%,且都集中在關(guān)中地區(qū),陜南陜北空缺;全國(guó)有市轄區(qū)902個(gè),平均每市轄區(qū)2.7個(gè),我省略低于此水平,仍有延安、漢中、商洛、安康4個(gè)市屬“一市一區(qū)”,縣級(jí)市和市轄區(qū)數(shù)量偏少,與陜西省經(jīng)濟(jì)社會(huì)高速發(fā)展局面嚴(yán)重不符。


  “十二五”時(shí)期陜西年均實(shí)現(xiàn)GDP是“十一五”的2.2倍,是“十五”的5.7倍,經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度連續(xù)十年處于全國(guó)第一方陣。2010年,陜西經(jīng)濟(jì)總量進(jìn)入萬(wàn)億元俱樂(lè)部,2015年達(dá)到18172億元,鐫刻出陜西歷史的新標(biāo)高。城鎮(zhèn)化建設(shè)方面,2012年全省城鎮(zhèn)化率突破50%,2015年達(dá)到53.6%,城鎮(zhèn)化水平大幅提升。


  經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)轉(zhuǎn)型需要與之匹配的行政區(qū)劃。近兩年,國(guó)家對(duì)陜西行政區(qū)劃調(diào)整給予了相應(yīng)的支持,西安市高陵縣、渭南市華縣、榆林市橫山縣相繼撤縣設(shè)區(qū),但仍然不能滿(mǎn)足中小城市群建設(shè)的迫切需求。


  我國(guó)撤縣設(shè)市始于1983年。1983年至1986年,我國(guó)約有100個(gè)縣成為縣級(jí)市。國(guó)家于1986年、1993年兩次提高門(mén)檻和標(biāo)準(zhǔn)。1997年,由于一擁而上的盲目沖動(dòng),造成有些縣級(jí)市市區(qū)農(nóng)村人口比重過(guò)大,城郊比例失調(diào),城鄉(xiāng)概念模糊等“假性城市化”問(wèn)題,國(guó)務(wù)院正式凍結(jié)縣改市。改革歷時(shí)10年多,超過(guò)400個(gè)縣或者說(shuō)接近15%的縣成為縣級(jí)市。直到2013年,吉林省扶余縣、云南省彌勒縣撤縣設(shè)市,成為首批重新設(shè)市的受益者。政策雖有松動(dòng),但并未完全放開(kāi),專(zhuān)家稱(chēng)之為“謹(jǐn)慎的解凍”。


  事實(shí)上,自國(guó)務(wù)院暫停審批縣改市以來(lái),縣變身為市的高溫不退。據(jù)專(zhuān)家統(tǒng)計(jì),全國(guó)各省已遞交民政部申請(qǐng)撤縣設(shè)市的縣超200個(gè),有計(jì)劃撤縣設(shè)市的縣多達(dá)四五百個(gè)。近年來(lái),隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展,很多大縣、強(qiáng)縣就產(chǎn)業(yè)和人口而言,早已是事實(shí)上的城市,需要行政身份上的確認(rèn),否則,就會(huì)限制中小城市的建設(shè)。因此,給撤縣設(shè)市解凍,成為行政區(qū)劃改革的大勢(shì)所趨。業(yè)界專(zhuān)家頻頻呼吁應(yīng)加速重啟撤縣設(shè)市,甚至認(rèn)為“其緊迫程度不亞于放開(kāi)二胎”。


  萬(wàn)事俱備只欠“標(biāo)準(zhǔn)”


  神木縣是榆林能源化工基地的核心區(qū)域,是國(guó)家“西煤東運(yùn)”“西電東輸”“西氣東輸”的重要源頭和連接地,是目前陜西唯一上報(bào)國(guó)務(wù)院等待撤縣設(shè)市審批的經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣。


  “2012年,神木由省政府上報(bào)國(guó)務(wù)院待批,目前各市有9個(gè)縣向省政府上報(bào)了撤縣設(shè)市申請(qǐng),分別是安康旬陽(yáng),漢中勉縣,渭南富平、蒲城,榆林靖邊、綏德,延安黃陵、子長(zhǎng),咸陽(yáng)彬縣。”李虎平介紹說(shuō),“目前撤縣設(shè)市審批工作基本屬于停滯狀態(tài),主要原因是撤縣設(shè)市的國(guó)家新標(biāo)準(zhǔn)還處于最后的討論修訂階段,還未經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)頒布。”


  據(jù)了解,目前我國(guó)公開(kāi)的撤縣設(shè)市標(biāo)準(zhǔn),是1993年國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)的民政部《關(guān)于調(diào)整設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)報(bào)告》的通知。報(bào)告中,以每平方公里人口密度劃分三大類(lèi),下分人口、經(jīng)濟(jì)、基礎(chǔ)建設(shè)9個(gè)小類(lèi)要求。當(dāng)年,我國(guó)的城鎮(zhèn)化水平不到30%,而2015年城鎮(zhèn)化率達(dá)到56.1%,過(guò)去的標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)嚴(yán)重過(guò)時(shí),例如標(biāo)準(zhǔn)偏低、指標(biāo)體系不盡合理、設(shè)市模式不夠完善等,不符合目前的發(fā)展現(xiàn)實(shí)。


  根據(jù)過(guò)去的標(biāo)準(zhǔn),神木縣早在2012年各項(xiàng)指標(biāo)均已達(dá)到并大幅超出標(biāo)準(zhǔn)。其中GDP總量是國(guó)定標(biāo)準(zhǔn)25.1倍,人均地區(qū)生產(chǎn)總值是39.8倍,城鎮(zhèn)化率已達(dá)63%,縣域集聚人口超過(guò)40萬(wàn)??梢哉f(shuō),神木早已不是傳統(tǒng)意義的農(nóng)業(yè)縣。


  由于新標(biāo)準(zhǔn)暫未公布,神木只能耐心地在民政部長(zhǎng)長(zhǎng)的名單上排隊(duì),上報(bào)到省政府的9個(gè)縣也得等標(biāo)準(zhǔn)公布后做相應(yīng)處理。


  新標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)有哪些變化?陜西省社科院學(xué)術(shù)委員會(huì)副主任張寶通建議,新標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)體現(xiàn)東西部地區(qū)的差異化,向西部地區(qū)傾斜,這樣才能更有利于西部地區(qū)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程和經(jīng)濟(jì)的加快發(fā)展。


  李曉東認(rèn)為,撤縣設(shè)市應(yīng)該有具體的考量標(biāo)準(zhǔn),但發(fā)展速度往往快過(guò)預(yù)期、標(biāo)準(zhǔn)制定也往往容易滯后,所以不能唯指標(biāo)論,還需要考察地區(qū)的獨(dú)特性和聚合力。例如,黃陵縣雖然經(jīng)濟(jì)總量不算很大,但是有獨(dú)特的資源稟賦,黃帝陵享譽(yù)海內(nèi)外,是全國(guó)重要的愛(ài)國(guó)主義教育基地和統(tǒng)戰(zhàn)基地,在維系民族情感、增進(jìn)民族團(tuán)結(jié)、推動(dòng)祖國(guó)統(tǒng)一等方面具有不可替代的地位和作用。撤縣設(shè)市后,有利于其做大品牌,做強(qiáng)經(jīng)濟(jì)。陜南地區(qū)經(jīng)濟(jì)較為落后,但近年來(lái)隨著高速公路、高鐵等基礎(chǔ)設(shè)施的改善,陜南呈現(xiàn)迅猛發(fā)展勢(shì)頭,經(jīng)濟(jì)的聚合力和輻射力不容小覷,有廣闊的發(fā)展前景。


  據(jù)參與過(guò)新標(biāo)準(zhǔn)草案討論的相關(guān)人士介紹,新標(biāo)準(zhǔn)將從人口、經(jīng)濟(jì)、資源環(huán)境與基礎(chǔ)設(shè)施、基本公共服務(wù)四大方面制定指標(biāo),體現(xiàn)東、中、西部的差異化,同時(shí),污水處理率、城市綠地率、公共服務(wù)等各項(xiàng)指標(biāo)的精細(xì)化要求更高,對(duì)陜西各個(gè)撤縣設(shè)市縣來(lái)說(shuō),既是機(jī)遇也是挑戰(zhàn)。


  撤縣設(shè)市有何好處


  從“縣”到“市”,這一字之差到底差在哪里,讓全國(guó)數(shù)百個(gè)縣如此熱情高漲?


  李虎平指出,撤縣設(shè)市后,雖然政府的行政級(jí)別不變,但其發(fā)展定位和思路會(huì)發(fā)生改變。縣的工作重點(diǎn)是以農(nóng)村為重點(diǎn)兼顧城市,而縣級(jí)市是以城市工作為重點(diǎn)兼顧農(nóng)村。


  這種定位的轉(zhuǎn)變,會(huì)帶來(lái)一系列連鎖反應(yīng)。首先,體現(xiàn)在政府部門(mén)設(shè)置和編制確定上,縣一般涉農(nóng)部門(mén)較多,市則以城市經(jīng)濟(jì)和城市管理部門(mén)設(shè)置為主;再者,上級(jí)政府轉(zhuǎn)移支付或者專(zhuān)項(xiàng)扶持資金也有差別,縣一般只能用于農(nóng)業(yè)相關(guān)領(lǐng)域,而市可以用于城市相關(guān)領(lǐng)域。撤縣設(shè)市會(huì)帶來(lái)城市建設(shè)快速發(fā)展,社會(huì)服務(wù)和公共管理更趨向城市化,標(biāo)準(zhǔn)會(huì)更高。


  有媒體曾報(bào)道,云南彌勒縣升級(jí)為縣級(jí)市后,招商方面取得重要進(jìn)展,考慮到可以預(yù)見(jiàn)的城區(qū)人口增長(zhǎng),“一些輕級(jí)能源項(xiàng)目開(kāi)始進(jìn)駐,一些金融機(jī)構(gòu)以及中介機(jī)構(gòu)也相繼找了過(guò)來(lái)。”而在財(cái)政方面,上升的上級(jí)返還比例和城市維護(hù)建設(shè)稅,可能為彌勒帶來(lái)一年1000多萬(wàn)元的收入增長(zhǎng)。


  “撤縣設(shè)市可以縮短行政決策路徑,把經(jīng)濟(jì)發(fā)展快、帶動(dòng)作用明顯的縣,從繁瑣的決策鏈條中提出來(lái),讓其有一定的獨(dú)立決策權(quán),有利于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。”李曉東強(qiáng)調(diào),好的管理就是適度放權(quán),撤縣設(shè)市有利于提高政府決策效率。


  同時(shí),撤縣設(shè)市會(huì)加速經(jīng)濟(jì)要素的聚集,從而推動(dòng)城鎮(zhèn)化的更好發(fā)展。升級(jí)為縣級(jí)市后,有助于培養(yǎng)當(dāng)?shù)鼐用竦氖忻褚庾R(shí),提高自身修養(yǎng),培養(yǎng)城市文化。“市”作為全世界普遍通行的行政建制,和其他國(guó)家、地區(qū)交流聯(lián)絡(luò)起來(lái)更為方便,有利于招商引資和吸引人才。


  2月6日,國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的若干意見(jiàn)》對(duì)城鎮(zhèn)化建設(shè)提出新的要求,強(qiáng)調(diào)要加快啟動(dòng)相關(guān)工作,將具備條件的縣和特大鎮(zhèn)有序設(shè)置為市。尤其是要適當(dāng)放寬中西部地區(qū)中小城市設(shè)置標(biāo)準(zhǔn),加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)和公共資源布局引導(dǎo),適度增加中西部地區(qū)中小城市數(shù)量。這對(duì)于陜西行政區(qū)劃調(diào)整是極大的利好,我們應(yīng)把握機(jī)遇,充分做好各項(xiàng)申報(bào)工作,爭(zhēng)取更多的支持。


  各級(jí)黨委要對(duì)行政區(qū)劃工作加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)。去年12月25日頒布的《中國(guó)共產(chǎn)黨地方委員會(huì)工作條例》規(guī)定,黨的地方委員會(huì)應(yīng)當(dāng)通過(guò)召開(kāi)全會(huì)的方式研究討論本地區(qū)行政區(qū)劃調(diào)整以及有關(guān)黨政群機(jī)構(gòu)設(shè)立、變更和撤銷(xiāo)方案。


  全國(guó)撤縣設(shè)市大事記


  ●1983年江蘇常熟撤縣設(shè)市獲批。


  ●1983年至1986年我國(guó)約有100個(gè)縣成為縣級(jí)市。


  ●1986年國(guó)家提高撤縣設(shè)市門(mén)檻和標(biāo)準(zhǔn)。


  ●1993年國(guó)家再次提高撤縣設(shè)市的要求。


  ●1994年10月中央發(fā)函要求各級(jí)停止“撤縣設(shè)市”。


  ●1997年國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)最后一個(gè)撤縣設(shè)市的行政區(qū)湖北漢川后,正式凍結(jié)縣改市。改革歷時(shí)10年多,超過(guò)400個(gè)縣或者說(shuō)接近15%的縣升級(jí)為縣級(jí)市。


  ●十八屆三中全會(huì)《決定》提出,優(yōu)化行政區(qū)劃設(shè)置,完善設(shè)市標(biāo)準(zhǔn),嚴(yán)格審批程序,對(duì)具備行政區(qū)劃調(diào)整條件的縣可有序設(shè)市。


  ●2013年1月24日,民政部撤銷(xiāo)吉林省扶余縣,設(shè)立縣級(jí)扶余市;撤銷(xiāo)云南省彌勒縣,設(shè)立縣級(jí)彌勒市。


  7月3日,撤銷(xiāo)青海省玉樹(shù)縣,設(shè)立縣級(jí)玉樹(shù)市。


  ●2014年12月16日,撤銷(xiāo)云南省香格里拉縣,設(shè)立縣級(jí)香格里拉市。


  ●2015年2月17日,撤銷(xiāo)四川省康定縣,設(shè)立縣級(jí)康定市。


  8月1日,撤銷(xiāo)廣西壯族自治區(qū)靖西縣,設(shè)立縣級(jí)靖西市;撤銷(xiāo)云南省騰沖縣,設(shè)立縣級(jí)騰沖市。


  11月2日,撤銷(xiāo)四川省馬爾康縣,設(shè)立縣級(jí)馬爾康市。


  12月15日,撤銷(xiāo)黑龍江省東寧縣,設(shè)立縣級(jí)東寧市。


  陜西行政區(qū)劃調(diào)整調(diào)查之二:縣里成長(zhǎng)的區(qū)


  撤縣設(shè)區(qū),絕不是簡(jiǎn)單意義上的換塊牌子、改個(gè)稱(chēng)呼。區(qū)和縣雖然只是一字之差,但里面的內(nèi)涵變化卻非常大。在城鎮(zhèn)化的大背景下,做強(qiáng)縣區(qū),聚集資源,對(duì)于一個(gè)地方的發(fā)展有著不可低估的作用。由“縣”到“區(qū)”,意味著由以農(nóng)村為主的縣域發(fā)展,向以城市為主的市域發(fā)展轉(zhuǎn)變。


  4月1日上午,渭南市華州區(qū),位于城市新區(qū)寬闊的子儀路上車(chē)流如織。


  從華縣到華州區(qū),一字之差,但給這個(gè)地方帶來(lái)的變化卻已經(jīng)漸入人心。“撤縣設(shè)區(qū)絕不是簡(jiǎn)單意義上的換塊牌子、改個(gè)稱(chēng)呼,而是由以農(nóng)村為主的縣域發(fā)展,向以城市為主的市域發(fā)展轉(zhuǎn)變。撤縣設(shè)區(qū)有利于我們同城共享公共服務(wù)設(shè)施和教育、就業(yè)等民生保障政策,群眾將過(guò)上更高品質(zhì)的生活,更有利于提升我們的對(duì)外形象和地區(qū)價(jià)值,吸引更多的發(fā)展要素和資源聚集”華州區(qū)區(qū)長(zhǎng)朱??≌f(shuō)。


  撤縣設(shè)區(qū)對(duì)于一個(gè)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的積極作用顯而易見(jiàn),但老百姓更關(guān)心他們的生活能不能得到改善,家園能不能變得更好。“從縣變成區(qū)以后,華州城區(qū)的總規(guī)劃已經(jīng)按照區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了修訂,城市往西發(fā)展融入渭南主城區(qū),城區(qū)將新建南山公園和一個(gè)水景景觀公園,老百姓的生活將更加便利宜居。”華州區(qū)城建局總工劉浩介紹說(shuō)。


  三個(gè)縣先后設(shè)區(qū)


  去年以來(lái),繼高陵撤縣設(shè)區(qū)后,陜西省華縣、橫山也先后獲批撤縣設(shè)區(qū)。


  如果我們稍加分析,會(huì)發(fā)現(xiàn)這三個(gè)縣不僅自身經(jīng)濟(jì)實(shí)力明顯,而且對(duì)所在區(qū)域的整體發(fā)展有著明顯的補(bǔ)缺和助力作用。


  2015年8月,高陵區(qū)委書(shū)記楊曉東在高陵撤縣設(shè)區(qū)揭牌儀式現(xiàn)場(chǎng)說(shuō):縣改為區(qū)不僅僅是名稱(chēng)的改變,它意味著將要為大西安的發(fā)展承擔(dān)更大的責(zé)任,付出更多的努力,拓展了發(fā)展的新空間。為此要全力以赴加快渭北工業(yè)區(qū)高陵裝備工業(yè)組團(tuán)建設(shè),抓好涇渭河綜合治理,推進(jìn)涇渭濕地保護(hù),把涇渭河沿岸打造成亮麗的風(fēng)景線。加快推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程,統(tǒng)籌發(fā)展就業(yè)、社保、教育、醫(yī)療等各項(xiàng)社會(huì)事業(yè),讓高陵的人民群眾享受更好更優(yōu)的公共服務(wù),感受到撤縣設(shè)區(qū)帶來(lái)的好處。


  華縣,一直以來(lái)是渭南的經(jīng)濟(jì)重鎮(zhèn),擁有距離渭南主城區(qū)便捷的區(qū)位優(yōu)勢(shì),撤縣設(shè)區(qū)后,將會(huì)對(duì)渭南拉大城市骨架,創(chuàng)建百萬(wàn)人口大城市起到助力作用。華縣位于關(guān)中平原東部,是陜西“一線兩帶”、“關(guān)中—天水經(jīng)濟(jì)區(qū)”和“晉陜?cè)S河金三角”的核心區(qū)域。通過(guò)華縣撤縣設(shè)區(qū),對(duì)于加快關(guān)天經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展,承接黃河金三角區(qū)域及中東部產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移,促進(jìn)生產(chǎn)要素合理流動(dòng)和優(yōu)化配置,加快陜西東大門(mén)建設(shè)都具有十分重要的意義。


  橫山地處榆林市中部偏西,位于毛烏素沙漠與黃土高原過(guò)渡地帶,是正在建設(shè)的國(guó)家能源化工基地以及“西氣東輸、西煤東運(yùn)、西電東送”的重要組成部分,也是著名的古邊塞重鎮(zhèn)和革命老區(qū)。早在2011年印發(fā)的《陜西省“十二五”城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃》中,就提到了橫山撤縣設(shè)區(qū)將作為榆林市城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要目標(biāo)。在規(guī)劃中寫(xiě)道:以建設(shè)陜甘寧蒙晉毗鄰區(qū)域國(guó)家能源化工基地中心城市、打造陜西第二經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極為目標(biāo),積極推進(jìn)橫山撤縣設(shè)區(qū)和榆橫一體化建設(shè),加快榆橫工業(yè)園區(qū)建設(shè),促進(jìn)中心城區(qū)生產(chǎn)功能向橫山轉(zhuǎn)移。


  橫山設(shè)區(qū)后,榆林市的行政區(qū)劃由1區(qū)11縣調(diào)整為2區(qū)10縣。市轄區(qū)面積由原來(lái)的6797平方千米擴(kuò)大為10881平方千米,市轄區(qū)人口由原來(lái)的55萬(wàn)人擴(kuò)大為92萬(wàn)人。


  5個(gè)縣積極推進(jìn)


  繼高陵、華縣、橫山獲批設(shè)區(qū)后,陜西省目前還有西安市戶(hù)縣、延安市安塞縣、寶雞市鳳翔縣、漢中市南鄭縣、商洛市洛南縣在積極推進(jìn)撤縣設(shè)區(qū)。


  “撤縣設(shè)區(qū)是有條件的,而且有嚴(yán)格的程序,必須經(jīng)省、市政府同意,最后經(jīng)過(guò)民政部和國(guó)務(wù)院同意,經(jīng)實(shí)地考察方能批準(zhǔn)。”渭南市華州區(qū)民政局副局長(zhǎng)王懷欣說(shuō)。目前撤縣設(shè)區(qū),主要依靠國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)民政部1993年38號(hào)文件《關(guān)于調(diào)整設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)的報(bào)告》,由于近十多年來(lái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度很快,各地撤縣設(shè)區(qū)的申請(qǐng)?jiān)絹?lái)越多,為了適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展,民政部出臺(tái)了一個(gè)《市轄區(qū)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)》(征求意見(jiàn)稿),允許直轄市和地級(jí)市設(shè)立市轄區(qū),其中市區(qū)總?cè)丝谠?00萬(wàn)人以上的城市,平均每60萬(wàn)人可設(shè)立1個(gè)市轄區(qū)。最小的市轄區(qū)人口不得少于25萬(wàn)人,其中非農(nóng)業(yè)人口不得少于10萬(wàn)人。對(duì)于中心城市郊縣(縣級(jí)市)改設(shè)市轄區(qū),須該縣(市)就業(yè)人口中從事非農(nóng)業(yè)人口不得低于70%;第二、三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值在國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值中的比重達(dá)到75%以上。改設(shè)市轄區(qū)的縣(市),全縣(市)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值、財(cái)政收入不得低于上一年本市市轄區(qū)對(duì)應(yīng)指標(biāo)的平均水平。


  因?yàn)闃?biāo)準(zhǔn)提出較早,面對(duì)近幾年來(lái),我國(guó)大城市和特大城市周?chē)慕伎h改區(qū)較多,而且有不斷增長(zhǎng)的勢(shì)頭,有業(yè)內(nèi)人士建議說(shuō):對(duì)于縣改區(qū),要從市轄區(qū)調(diào)整入手,本著有利于行政管理、有利于經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展、有利于環(huán)境的改善和人民群眾生活質(zhì)量提高的原則進(jìn)行。我國(guó)地域遼闊,各大城市之間以及單個(gè)城市內(nèi)部城區(qū)之間在區(qū)位、規(guī)模、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)特色等方面有較大差異,因此不能相互效仿、一哄而起。要從本地的實(shí)際情況出發(fā),充分調(diào)查研究,按照精簡(jiǎn)、效能的原則,合理調(diào)整大中城市市區(qū)行政區(qū)劃,從嚴(yán)控制縣改區(qū),防止大中城市市區(qū)范圍不合理地盲目擴(kuò)大。


  但從另一個(gè)方面來(lái)說(shuō),在城鎮(zhèn)化的大背景下,做強(qiáng)縣區(qū),聚集資源,對(duì)于一個(gè)地方的發(fā)展還是有著較大的積極作用。“由縣到區(qū),當(dāng)然不一定全是好處,但從大的方面看,從以農(nóng)業(yè)和農(nóng)村為主的區(qū)域,向以工業(yè)和服務(wù)業(yè)推進(jìn)的城市發(fā)展,標(biāo)準(zhǔn)提高了,發(fā)展的動(dòng)能和后勁自然就更足了。”陜西省社科院農(nóng)村研究所所長(zhǎng)王健康說(shuō)。


  區(qū)在強(qiáng)縣里孕育


  不管是縣,還是區(qū)和市,發(fā)展才是硬道理,老百姓生活越來(lái)越好才是硬道理。


  撤縣設(shè)區(qū)的縣,在設(shè)區(qū)之前都是本區(qū)域內(nèi)發(fā)展較好、經(jīng)濟(jì)較強(qiáng)的縣,設(shè)區(qū)之后,能不能發(fā)展得更好,老百姓能夠有多少獲得感才是大家所關(guān)心的。


  銅川市耀州區(qū)設(shè)區(qū)已經(jīng)有10多年歷史了,在設(shè)區(qū)之前就占據(jù)著銅川市經(jīng)濟(jì)總量的半壁江山。自2002年撤縣設(shè)區(qū)以來(lái),耀州經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)快速發(fā)展。生產(chǎn)總值由10.6億元增長(zhǎng)到104.5億元,固定資產(chǎn)投資由2億元增長(zhǎng)到142.1億元,財(cái)政收入由5000萬(wàn)元增長(zhǎng)到9.2億元,社會(huì)消費(fèi)品零售總額由3.8億元增長(zhǎng)到24.5億元,分別增長(zhǎng)了10倍、71倍、18.4倍、6倍。三產(chǎn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)由2002年的16.8∶49∶34.2調(diào)整為2015年的7.5∶69.2∶23.3,明顯呈現(xiàn)一產(chǎn)強(qiáng)、二產(chǎn)興、三產(chǎn)活的特點(diǎn)。


  “當(dāng)然,撤縣設(shè)區(qū)最大的變化,我認(rèn)為還是人的變化,最突出的就是干部群眾思想觀念的變化。”耀州區(qū)招商局局長(zhǎng)楊濤說(shuō)。“撤縣設(shè)區(qū),把我們從一種封閉的小縣城思維里解放出來(lái),我們的標(biāo)準(zhǔn)提高了,視野開(kāi)闊了,想問(wèn)題辦事情的主動(dòng)性提高了,這對(duì)我們的招商工作提供了很大的幫助,畢竟一個(gè)地方的文明素質(zhì)和思想意識(shí)在很大程度上決定著你的投資環(huán)境。”


  在華州區(qū)招商局書(shū)記賈建華看來(lái),撤縣設(shè)區(qū)對(duì)招商工作一個(gè)更大的利好在于,用地指標(biāo)會(huì)得到一定程度的傾斜。“我們以前招項(xiàng)目最頭疼的一點(diǎn)就是用地問(wèn)題,沒(méi)有建設(shè)用地指標(biāo),我們一些大項(xiàng)目、好項(xiàng)目就無(wú)法落地。”


  撤縣設(shè)區(qū),經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)也是一個(gè)硬杠桿,如果這個(gè)縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展不行,即便離主城區(qū)很近也不會(huì)變成區(qū)。所以盡管設(shè)區(qū)對(duì)一個(gè)地方發(fā)展有諸多利好,但做強(qiáng)縣本身還是首要的。在大力推進(jìn)城鎮(zhèn)化的當(dāng)下,做強(qiáng)縣城,發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)至少有“承上”和“啟下”的雙重作用。所謂“承上”,是指縣城連接大城市、大市場(chǎng),有很多縣城成為較大城市的衛(wèi)星城,成為大城市產(chǎn)業(yè)體系的一部分。所謂的“啟下”,是指縣城作為縣域經(jīng)濟(jì)的龍頭,通過(guò)城鄉(xiāng)一體化的部署,把基礎(chǔ)設(shè)施向鄉(xiāng)村延伸、公共服務(wù)向鄉(xiāng)村覆蓋,逐步形成以城帶鄉(xiāng)、城鄉(xiāng)互動(dòng)、一體化發(fā)展的新格局,從而引領(lǐng)農(nóng)村的發(fā)展。


  區(qū)在強(qiáng)縣里孕育,許多人把眼睛盯在設(shè)區(qū)設(shè)市上,但真正重要的還是改革、創(chuàng)新和發(fā)展。“變成區(qū)以后,最關(guān)鍵的還是看發(fā)展,縣是一個(gè)獨(dú)立的主體,區(qū)主要還是要跟市走,你多了很多機(jī)會(huì),可也會(huì)少了一些自主權(quán),標(biāo)準(zhǔn)提高了,補(bǔ)助減少了,能不能承載起發(fā)展的重任,能不能提升老百姓的生活品質(zhì),還是一個(gè)大課題,所以對(duì)于撤縣設(shè)區(qū)的縣來(lái)說(shuō),變成區(qū)才只是一個(gè)起點(diǎn)。”王健康說(shuō)。記者 賀小巍


  陜西省從2014年開(kāi)始的撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)工作,經(jīng)過(guò)兩年多的調(diào)整,僅鄉(xiāng)鎮(zhèn)就減少了204個(gè),變成了1012個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn),街道辦則達(dá)到了279個(gè)。隨著城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的不斷推進(jìn),撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)已成為加快城鎮(zhèn)化的“催化劑”,撤并后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)“消腫減負(fù)”,有了集中精力辦大事的基礎(chǔ)。


  深化鎮(zhèn)村綜合改革,是貫徹落實(shí)黨的十八大和十八屆三中全會(huì)精神的重要內(nèi)容,是創(chuàng)新基層社會(huì)治理體系、提高社會(huì)治理能力的客觀需要,也是保障和改善民生、打通聯(lián)系服務(wù)群眾“最后一公里”、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民公共服務(wù)均等化的迫切要求,對(duì)推動(dòng)基層民主管理、激發(fā)農(nóng)村發(fā)展活力、促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展具有重要意義。


  那么,輕裝上路的小鎮(zhèn)能否兼顧效率與公平,讓群眾享受到更有效的公共服務(wù)?機(jī)構(gòu)人員做減法,管理服務(wù)做加法,撤并之后的發(fā)展問(wèn)題又該如何求解?


  這些鄉(xiāng)鎮(zhèn),為啥要合并?


  當(dāng)你從小生活的鄉(xiāng)村,突然間換了一種稱(chēng)呼;當(dāng)你向別人介紹自己家鄉(xiāng)的時(shí)候,突然間變了一個(gè)前綴,你的感覺(jué)會(huì)是怎樣?


  家住秦東大荔縣趙渡鎮(zhèn)魯安村的村民蘇雷的第一感覺(jué)是:“改口還是不適應(yīng)呀!”去年年初,他家原本所在的平民鎮(zhèn)并入了趙渡鎮(zhèn),自此,這個(gè)黃河岸邊長(zhǎng)大的年輕人每逢向人做自我介紹時(shí),從“我來(lái)自黃河畔的平民鎮(zhèn)”變成了“大荔東邊的趙渡鎮(zhèn)”。字詞上的不同反映的是蘇雷心中對(duì)過(guò)去鎮(zhèn)子名稱(chēng)的留念。


  然而,與稱(chēng)呼上的不適應(yīng)相反的是,蘇雷從自己身邊的變化上卻變得很支持裁撤鄉(xiāng)鎮(zhèn)的舉措,其中最重要的表現(xiàn)之一便是鄉(xiāng)村道路的建設(shè)方面。“過(guò)去修路我們經(jīng)常全村湊錢(qián),各村修各村,現(xiàn)在卻是上面(政府)統(tǒng)一拿錢(qián),統(tǒng)一規(guī)劃,比原來(lái)合理多了。”蘇雷說(shuō)。


  在蘇雷的感慨背后,是以平民鎮(zhèn)并入趙渡鎮(zhèn)這一行政區(qū)劃調(diào)整事件為代表的新一輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合改革。據(jù)了解,為全面深化農(nóng)村綜合改革,加快推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展,省委、省政府決定,從2014年起,在全省開(kāi)展以合理調(diào)整規(guī)模、加快職能轉(zhuǎn)變?yōu)橹饕獌?nèi)容的鎮(zhèn)村綜合改革。


  為何要調(diào)整呢?“隨著改革的不斷深化,城市經(jīng)濟(jì)煥發(fā)出巨大活力,農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展卻相對(duì)滯后,做好包括撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)在內(nèi)的鎮(zhèn)村綜合改革,對(duì)推動(dòng)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)向城鄉(xiāng)一元結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變、農(nóng)村社會(huì)形態(tài)向城鄉(xiāng)一體社會(huì)形態(tài)轉(zhuǎn)變、傳統(tǒng)農(nóng)民向現(xiàn)代市民轉(zhuǎn)變,促進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)型和振興,保障和改善農(nóng)民生活和自然環(huán)境都具有重要意義。”西安交通大學(xué)經(jīng)濟(jì)與金融學(xué)院副教授王育寶說(shuō)道。


  在此次調(diào)整中,不少農(nóng)村被合并。農(nóng)村合并的原則是什么呢?據(jù)省民政廳有關(guān)人員介紹,近些年農(nóng)村出現(xiàn)不少空心村,在此次農(nóng)村的調(diào)整中,主要是以經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)、區(qū)位優(yōu)勢(shì)明顯、交通便利、人口較多的村為基礎(chǔ),撤并小村和空心村,建立大村或中心村。合并后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)一般設(shè)“五辦三站”,即黨政辦公室、經(jīng)濟(jì)發(fā)展(市場(chǎng)監(jiān)管)辦公室、社會(huì)事務(wù)管理辦公室、維護(hù)穩(wěn)定辦公室、宣傳科教文衛(wèi)辦公室和經(jīng)濟(jì)綜合服務(wù)站、社會(huì)保障服務(wù)站、公用事業(yè)服務(wù)站。


  “此次鎮(zhèn)村綜合改革工作與以往鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革有很大區(qū)別,不僅撤鎮(zhèn),還并村,涉及面廣、政策性強(qiáng)、任務(wù)重、難度大,為了穩(wěn)步推進(jìn),我們高度重視,提早謀劃。”大荔縣縣長(zhǎng)王青峰如此評(píng)價(jià)此次鎮(zhèn)村綜合改革。


  據(jù)省民政廳的統(tǒng)計(jì),在此次調(diào)整之前,我省有鄉(xiāng)鎮(zhèn)1216個(gè),街道辦事處204個(gè),村26589個(gè)。此次調(diào)整后,僅鄉(xiāng)鎮(zhèn)就減少了204個(gè),變成了1012個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn),街道辦則是達(dá)到了279個(gè)。在合并時(shí),原則上關(guān)中地區(qū)撤并1500人以下的村,撤并比例不低于關(guān)中現(xiàn)有村數(shù)的34%;陜北地區(qū)撤并800人以下的村,撤并比例不低于陜北現(xiàn)有村的45%;陜南地區(qū)撤并1000人以下的村,撤并比例不低于陜南現(xiàn)有村數(shù)的25%。


  一個(gè)新的基層區(qū)域格局,正在悄然形成。


  合并之后,機(jī)構(gòu)咋改革?


  對(duì)于嵐皋縣花里鎮(zhèn)原食藥監(jiān)所所長(zhǎng)胡福林來(lái)說(shuō),本次鎮(zhèn)村綜合改革算是“駕輕就熟”。胡福林在原曉道鄉(xiāng)就擔(dān)任鄉(xiāng)綜治辦主任,屬鄉(xiāng)班子成員。2011年,曉道鄉(xiāng)撤并至佐龍鎮(zhèn),胡福林任佐龍鎮(zhèn)一般干部,享受副科待遇。2014年,胡福林調(diào)至花里鎮(zhèn)任食藥監(jiān)所所長(zhǎng),成為實(shí)職副科。


  這次鎮(zhèn)村改革,鎮(zhèn)級(jí)食藥監(jiān)所撤并為市場(chǎng)監(jiān)督所,胡福林再次從領(lǐng)導(dǎo)崗位轉(zhuǎn)任非領(lǐng)導(dǎo)崗位。他告訴記者,“一來(lái)二去,被‘改革’了兩次,如果說(shuō)心里不委屈,那是假的,但是本次鎮(zhèn)村綜合改革,對(duì)于老百姓來(lái)說(shuō)是大好事,各項(xiàng)惠民政策也將隨之整合,這是全縣的大事、好事,要堅(jiān)決擁護(hù)……”


  根據(jù)《嵐皋縣鎮(zhèn)村綜合改革實(shí)施方案》,最直觀的數(shù)字顯示是:15個(gè)鎮(zhèn)撤并為12個(gè)鎮(zhèn),188個(gè)村撤并為125個(gè)村,鎮(zhèn)科級(jí)干部由180多名減少到96名,涉及的43個(gè)原縣派駐機(jī)構(gòu)全部下放到鎮(zhèn)。這些數(shù)字的背后,是一些機(jī)構(gòu)要摘牌子,一些干部要摘“帽子”。撤并鎮(zhèn)村的債權(quán)債務(wù)怎么處置?干部隊(duì)伍如何穩(wěn)定?信訪矛盾、公共服務(wù)保障等方面的問(wèn)題怎么解決?


  改革中涉及人的問(wèn)題,最難最敏感最關(guān)鍵。針對(duì)鎮(zhèn)村撤并中有關(guān)人員、資產(chǎn)和職能職責(zé)劃轉(zhuǎn)等問(wèn)題,嵐皋縣嚴(yán)格按照省市規(guī)定,制定了具體操作規(guī)定,對(duì)減少的96名鎮(zhèn)科級(jí)干部,明確保留現(xiàn)有干部職級(jí)待遇不受影響,從干部實(shí)際情況出發(fā),以人為本,合理科學(xué)調(diào)配,保持了干部隊(duì)伍穩(wěn)定。


  “只有取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府‘賦斂’職能,它才有可能尋找到新生之路。”中國(guó)農(nóng)村研究院教授吳理財(cái)說(shuō),鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革僅僅在機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)上做文章是不夠的,最關(guān)鍵和最核心的是從根本上改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的性質(zhì)、切實(shí)轉(zhuǎn)變它的職能。


  合并之后,經(jīng)濟(jì)咋發(fā)展?


  紫柏街道位于留壩縣境中部,距漢中58公里,是全縣政治、經(jīng)濟(jì)、文化中心。該鎮(zhèn)地形南北狹長(zhǎng),寶漢公路沿北棧河縱貫全境,境內(nèi)群山環(huán)繞,山勢(shì)平緩。2015年5月,留壩縣紫柏街道辦事處正式掛牌。


  “從鎮(zhèn)改為街道辦后,政府感覺(jué)辦事更加有目標(biāo)了,開(kāi)展活動(dòng)也更加接地氣了,比如去年農(nóng)耕體驗(yàn)活動(dòng)的舉辦,讓我的蔬菜大棚的收入翻了一番,更讓我們村的蔬菜打開(kāi)了市場(chǎng)。”漢中留壩小留壩村村主任鄔曾榮高興地說(shuō)。


  從之前獨(dú)立的鎮(zhèn)改為隸屬職能更加明顯的街道辦之后,紫柏街道辦所管轄的這片土地的發(fā)展戰(zhàn)略更清晰了。成立近一年來(lái),街道辦緊緊圍繞旅游產(chǎn)業(yè),發(fā)揮區(qū)位優(yōu)勢(shì),著力打造旅游新名片,先后投資600余萬(wàn)元精心打造出芳草坪花谷—CS拓展基地—樓房溝最美鄉(xiāng)村—小留壩觀光采摘園特色旅游線路。2015年,紫柏街共接待游客6萬(wàn)余人次,實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)收入120萬(wàn)元,帶動(dòng)周邊農(nóng)戶(hù)65戶(hù)實(shí)現(xiàn)戶(hù)均增收3000元,形成了鄉(xiāng)村旅游與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)互相促進(jìn)、融合發(fā)展的良好局面,戰(zhàn)道CS、芳草坪花谷成功打造為“全域留壩,四季旅游”的新亮點(diǎn)。


  王育寶副教授認(rèn)為:“新型城鎮(zhèn)化要求在強(qiáng)調(diào)以人為本、城鄉(xiāng)一體、建設(shè)田園城市的同時(shí),也要明確提出‘保護(hù)農(nóng)村’的目標(biāo),要構(gòu)建包括土地制度、市場(chǎng)化融資體系建設(shè)、房?jī)r(jià)調(diào)控、糧食安全、財(cái)稅體系、社會(huì)保障、公共服務(wù)均等化、環(huán)境保護(hù)在內(nèi)的一體化、一攬子綜合改革方案,要通過(guò)小城鎮(zhèn)建設(shè)帶動(dòng),鎮(zhèn)村綜合改革,通過(guò)包容性、特色化、可持續(xù)等發(fā)展模式,改善農(nóng)村落后面貌。”


  合并之后,政府咋服務(wù)?


  從農(nóng)民逐步轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻?,群眾在享受?zhèn)村機(jī)構(gòu)改革帶來(lái)的生活巨變時(shí),也在考驗(yàn)街道辦社會(huì)綜合管理和服務(wù)能力,針對(duì)這一問(wèn)題,紫柏街道辦全面推行網(wǎng)格化管理,一張“民情聯(lián)系無(wú)遺漏、社會(huì)管理無(wú)盲點(diǎn)、為民服務(wù)無(wú)縫隙”的管理網(wǎng)絡(luò)迅速鋪開(kāi)。


  “人在格中去,事在網(wǎng)中辦”,按照“劃分不突破現(xiàn)有轄區(qū)范圍,不打破現(xiàn)有居民小組格局”的原則,構(gòu)建“社區(qū)—片區(qū)網(wǎng)格—居民小組—中心戶(hù)長(zhǎng)—居民樓(院)長(zhǎng)”五級(jí)組織體系,建成網(wǎng)格160個(gè)。


  “在這運(yùn)行不到一年的時(shí)間里,我們更加清醒地認(rèn)識(shí)到,撤鎮(zhèn)建街道辦不僅僅是稱(chēng)謂上的變化,更是社會(huì)深刻轉(zhuǎn)型的體現(xiàn),面對(duì)加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)和城市建設(shè),增強(qiáng)社會(huì)公共服務(wù)能力,提高群眾生活品質(zhì),我們?nèi)沃囟肋h(yuǎn)。”街道辦黨委書(shū)記田軍頗有感觸地說(shuō)。


  鎮(zhèn)村綜合改革的成效,最終要體現(xiàn)在改善民生、打通聯(lián)系服務(wù)群眾“最后一公里”上。隨著陜南移民工作的推進(jìn),農(nóng)村社區(qū)化特征日益明顯。嵐皋縣把原來(lái)6個(gè)集鎮(zhèn)社區(qū)區(qū)域重新劃分,經(jīng)整合新設(shè),成立了11個(gè)社區(qū),隨著社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的不斷完善,社區(qū)居民獲得了更多服務(wù)。


  原城關(guān)鎮(zhèn)耳扒村四組村民,現(xiàn)蕭家壩社區(qū)個(gè)體戶(hù)龍運(yùn)根告訴筆者:“成立社區(qū)之后,最明顯的變化就是村上成立了社區(qū)服務(wù)大廳,以前要在鎮(zhèn)上辦理的事,現(xiàn)在在社區(qū)服務(wù)大廳就能全部辦理。同時(shí),社區(qū)警務(wù)室還配有專(zhuān)門(mén)的常駐片警,感覺(jué)現(xiàn)在生活和城里人一樣啦。”


  “村鎮(zhèn)改革既要有廣度,也要有深度。因?yàn)檫@是涉及村鎮(zhèn)社會(huì)結(jié)構(gòu)治理的變革。這其中包括公益事業(yè)的發(fā)展、改革的措施、人員分流等一系列問(wèn)題,所以應(yīng)當(dāng)全局考慮,做好每一個(gè)細(xì)節(jié)。”西安市社會(huì)科學(xué)院研究員康志祥說(shuō)。

(責(zé)任編輯:鑫報(bào))
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