除炒作“購買”釣魚島外，日本政府還試圖在外大陸架申請上做文章。
今年4月底，日本外務(wù)省和相關(guān)媒體報道稱，聯(lián)合國大陸架界限委員會（以下簡稱委員會）通過了日本外大陸架主張，日本獲得了總面積約31萬平方千米的外大陸架，其中包括以沖之鳥礁為基點主張的區(qū)塊。隨后，委員會5月中旬在其網(wǎng)站上公布了第29屆會議的《主席的說明》（CLCS/74），介紹了該屆會議審議日本劃界案的情況，6月3日，委員會進一步公布了劃界案建議摘要。這些信息為外界還原了事情的真相：以沖之鳥礁為基點劃定的外大陸架區(qū)塊沒能得到委員會的建議，委員會更沒有認可沖之鳥是島嶼。
近日，國家海洋局海洋發(fā)展戰(zhàn)略研究所丘君對“大陸架界限委員會第29屆會議主席的說明”和“日本劃界案建議執(zhí)行摘要”這兩個重要文件舉行了權(quán)威解讀，揭示了有關(guān)真相。
“大陸架界限委員會第29屆會議主席的說明”解讀
大陸架界限委員會（以下簡稱委員會）是根據(jù)《聯(lián)合國海洋法公約》成立的機構(gòu)，與國際海洋法法庭、國際海底管理局一起并稱為《公約》三大機構(gòu)。委員會負責對沿海國所劃定的外大陸架外部界限是否具有充分的科學(xué)技術(shù)和法律依據(jù)進行審議，然后以“建議”的方式對沿海國提交的外大陸架主張做出認可、部分認可或否定的決定，沿海國應(yīng)依據(jù)該建議劃定其大陸架外部界限。
根據(jù)委員會的《議事規(guī)則》，委員會下設(shè)小組委員會負責具體審議劃界案并撰寫建議草案，委員會全體會議負責討論、修改建議草案，并通過最終建議?！蹲h事規(guī)則》同時要求委員會全體會議和小組委員會的會議應(yīng)以“非公開方式舉行”，這對外界了解委員會的工作構(gòu)成較大限制。為了在一定程度上體現(xiàn)其工作的透明度，委員會開辟了兩條渠道供外界了解其工作，包括：（1）每一屆委員全體會議之后，委員會主席都會對外發(fā)布“關(guān)于委員會的工作進展的主席的說明”，向外界簡要通報該屆全體會議上委員會討論問題的情況和取得的主要結(jié)論；（2）考慮到委員會關(guān)于劃界案的建議只遞交給劃界案的提交國和聯(lián)合國秘書長，為了讓外界了解委員會所做出的建議，委員會還在其網(wǎng)站公布劃界案建議的摘要（以下簡稱“建議摘要”）。
一、委員會審議日本劃界
案始末
2008年11月，日本向委員會提交了關(guān)于劃定其大陸架外部界限的劃界案，提出了7個外大陸架區(qū)塊，總面積約74.7萬平方千米。其中，日本以沖之鳥礁為基點主張了面積約43萬平方千米的專屬經(jīng)濟區(qū)和約25.5萬平方千米的外大陸架區(qū)塊（南九州帕勞洋脊區(qū)塊，簡稱KPR）。此外，日本主張的另外兩個外大陸架區(qū)塊（四國海盆區(qū)塊和南硫磺島區(qū)塊，分別簡稱SKB和MIT）也與沖之鳥礁的200海里線相關(guān)，面積分別約17.7萬平方千米和4.6萬平方千米。
根據(jù)《公約》第121條，沖之鳥礁是不能維持人類居住或維持其自身經(jīng)濟活動的巖礁，不能擁有專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架。日本提出劃界案后，中國和韓國先后發(fā)表外交照會，對日本關(guān)于沖之鳥礁的專屬經(jīng)濟區(qū)和外大陸架主張?zhí)岢鲑|(zhì)疑，并要求委員會不對日本劃界案涉及沖之鳥礁部分采取行動。
2009年3月，委員會第23屆會議對日本劃界案進行了初步審議，考慮中韓兩國照會的關(guān)切，委員會決定暫不設(shè)立審議日本劃界案的小組委員會。在同年8月舉行的委員會第24屆會議上，委員會決定成立小組委員會著手審議日本的整個劃界案，同時，委員會還決定“不對小組委員會撰寫的涉及上述普通照會中提到的地區(qū)的那部分建議采取行動，直至委員會決定這樣做”。也就是說，除非委員會另行決定，否則其將不討論、不修改、也不通過小組委員會撰寫的與沖之鳥礁相關(guān)區(qū)塊的建議草案。
日本劃界案的小組委員會本著“委員會的任務(wù)僅限于與《公約》第七十六條和附件二有關(guān)的問題，不包括對第一百二十一條的解釋”的原則對日本劃界案進行了長達2年的審議，并形成了建議草案。2011年8月舉行的委員會第28屆會議收到了日本劃界案小組委員會撰寫的建議草案，并完成了對其中部分內(nèi)容的討論。
2012年4月召開的委員會第29屆會議重點討論了第28屆會議未能完成的SKB和KPR區(qū)塊的建議，并協(xié)商一致通過了“大陸架界限委員會關(guān)于2008年11月12日日本提交的劃界案的建議”。關(guān)于SKB區(qū)塊，委員會不同意將公式線以外的整片地區(qū)劃歸日本大陸架。在SKB區(qū)塊內(nèi)部還存有一塊面積約1.8萬平方千米，屬于全人類共同繼承財產(chǎn)的國際海底區(qū)域。
關(guān)于KPR區(qū)塊，委員會明確表明了立場：在上述來文（作者注：即中國、韓國、日本照會）中提及的問題（作者注：關(guān)于沖之鳥礁法律地位的問題）得到解決之前，委員會無法就建議中關(guān)于南九州帕勞洋脊區(qū)塊的內(nèi)容采取行動。該決定表明，委員會并沒有認可沖之鳥礁是島嶼，更沒有認可日本以沖之鳥礁為基點主張的外大陸架。
二、KPR區(qū)塊相關(guān)建議的形成
第24屆會議決定“不對小組委員會撰寫的涉及上述普通照會中提到的地區(qū)的那部分建議采取行動，直至委員會決定這樣做” 。根據(jù)該決定，委員會在開啟討論相關(guān)區(qū)塊之前，必須先做出一個采取行動的決定，否則，第24屆會議關(guān)于暫不采取行動的決定將繼續(xù)有效，委員會將不能采取行動。
與沖之鳥礁相關(guān)區(qū)塊有三個，其中KPR是直接以沖之鳥礁為基點的，MIT和SKB區(qū)塊不以沖之鳥礁為基點，但涉及到?jīng)_之鳥礁200海里線。針對MIT和SKB區(qū)塊，委員會的建議的外部界限最終與沖之鳥礁200海里線脫鉤。KPR區(qū)塊完全以沖之鳥礁為基點，沖之鳥礁法律地位問題無法回避，因此，討論KPR問題前的第一件事項就是對“應(yīng)否對建議中與南九州帕勞洋脊區(qū)塊有關(guān)的內(nèi)容采取行動”這一問題舉行表決。
由于委員會內(nèi)部的不同意見，該表決在進行過程中演變成了兩次表決。第一次表決是要確定“應(yīng)否對建議中與南九州帕勞洋脊區(qū)塊有關(guān)的內(nèi)容采取行動”這一問題屬于實質(zhì)事項還是程序事項，第二次表決則是在第一次表決所確定的，該問題確為實質(zhì)事項的基礎(chǔ)上，進行的正式表決，第二次表決直接導(dǎo)致了委員會不采取行動的立場。
?。ㄒ唬╆P(guān)于實質(zhì)事項和程序事項的表決
《主席的說明》第19段提及“有人提出此事為實質(zhì)性還是程序性的問題。對此，主席裁定此為實質(zhì)性問題，需要三分之二的多數(shù)票決定之。這一裁定引起爭議，隨后以8票對7票、1票棄權(quán)的簡單多數(shù)得以維持”。這是對第一次表決過程的描述。
委員會決定的事項可以分為實質(zhì)事項和程序事項兩類，《議事規(guī)則》規(guī)定，“對所有實質(zhì)事項的決定，應(yīng)由出席并參加表決的成員三分之二多數(shù)作出”，“對所有程序事項的決定，應(yīng)由出席并參加表決的成員過半數(shù)作出。”《議事規(guī)則》并沒有給出界定實質(zhì)事項和程序事項的有關(guān)定義，但規(guī)定“如果出現(xiàn)某一事項是程序事項還是實質(zhì)事項的問題，應(yīng)由委員會主席就問題作出裁決。對此項裁決提出的異議應(yīng)立即付諸表決，除非被出席并參加表決的成員過半數(shù)推翻，主席的裁決繼續(xù)有效”。
根據(jù)上述規(guī)定，若“應(yīng)否對建議中與南九州帕勞洋脊區(qū)塊有關(guān)的內(nèi)容采取行動”這個問題屬于程序事項，則只要參加表決的一半成員同意，委員會就可以決定采取行動。若該問題屬于實質(zhì)事項，則需要參加表決的成員三分之二多數(shù)同意，委員會才能決定采取行動。因此，對該問題屬于實質(zhì)事項還是程序事項的表決，對于后續(xù)的關(guān)于是否應(yīng)采取行動的表決將產(chǎn)生直接的、重要的影響。經(jīng)過主席的裁決，以及對主席裁決的表決，最終確定“應(yīng)否對建議中與南九州帕勞洋脊區(qū)塊有關(guān)的內(nèi)容采取行動”這個問題屬于實質(zhì)事項，相關(guān)提案需要得到三分之二的多數(shù)票才能獲得通過。
?。ǘ?yīng)否采取行動的正式表決
《主席的說明》第19段提及“委員會對關(guān)于建議草案中與南九州帕勞洋脊區(qū)塊有關(guān)的內(nèi)容采取行動的提案進行表決。該提案沒有得到三分之二多數(shù)票的支持”。由此可見，第二次表決的提案內(nèi)容是“委員會應(yīng)該對關(guān)于建議草案中與南九州帕勞洋脊區(qū)塊有關(guān)的內(nèi)容采取行動”。第一次表決已經(jīng)確定了這一問題屬于實質(zhì)事項，因此，該提案若要獲得通過必須有三分之二多數(shù)票的支持。表決結(jié)果是，參加會議的16位委員中，有5人支持該提案，8人反對該提案，另有3人棄權(quán)。這一表決結(jié)果表明多數(shù)委員都不支持委員會對KPR區(qū)塊采取行動，這也從側(cè)面說明日本媒體關(guān)于委員會認可了沖之鳥礁為島嶼的報道純屬無稽之談。
三、29屆會議決定的重
要意義
第29屆會議決定為委員會對KPR部分區(qū)塊采取行動提出了非常嚴格的先決條件，是在第24屆會議決定基礎(chǔ)上的重大進步。對比上述兩屆會議關(guān)于沖之鳥礁相關(guān)部分決定的核心內(nèi)容，可以發(fā)現(xiàn)它們在邏輯上是類似的：（1）兩個決定都明確指出暫不采取行動；（2）兩個決定都明確提出了以后采取行動的條件。所不同的是，24屆會議決定關(guān)于以后采取行動的條件是非常寬松的，而29屆會議決定的條件卻是非常明確且嚴格的。第24屆會議關(guān)于以后采取行動的條件是“直至委員會決定這樣做”。也就是說，是否采取行動取決于委員會本身，只要委員會愿意，它就可以對相關(guān)區(qū)塊做出建議。29屆會議決定關(guān)于以后采取行動的條件是：在中日韓三國照會中提及的問題得到解決。中日韓三國照會中所提及的事項有若干，其中核心是關(guān)于沖之鳥礁法律地位的不同認識。也就是說，只有在沖之鳥礁屬島屬礁的問題得到解決后，委員會才能就KPR區(qū)塊采取進一步行動。
若通過某種被廣泛認可的程序認定沖之鳥礁是礁，則委員會可直接否定KPR區(qū)塊；若認可沖之鳥礁是島嶼，則委員會可根據(jù)小組委員會審議的結(jié)果，對KPR區(qū)塊做出建議。目前看，無論是《公約》相關(guān)規(guī)定，還是學(xué)術(shù)界主流觀點，還是相關(guān)國際實踐，都不支持沖之鳥礁是島嶼。因此，委員會的決定基本上打消了日本“指礁為島”，企圖利用外大陸架問題強化其沖之鳥礁專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架主張的如意算盤。
總的來說，委員會第29屆會議的決定是對沿海國過度擴展大陸架的有力打擊，有利于維護全人類的國際海底區(qū)域利益，有利于維護《公約》制度的嚴肅性和海洋正義，并將對世界海洋劃界格局產(chǎn)生深遠的影響。
