作者：國家行政學(xué)院公共管理教研部張克
改革開放以來，黨中央部門集中進行了4次機構(gòu)改革，國務(wù)院部門集中進行了7次機構(gòu)改革。本輪改革在理念、范圍和深度上均超越以往。不僅聚焦職責(zé)缺位和效能問題，而且深入關(guān)注機構(gòu)重疊、職責(zé)交叉、權(quán)責(zé)脫節(jié)等問題；不僅對橫向上運行機制的不協(xié)調(diào)有著清醒認(rèn)識，而且對縱向上機構(gòu)職能上下一般粗、權(quán)責(zé)劃分不盡合理等提出解決方案
近日，十三屆全國人大一次會議表決通過了關(guān)于國務(wù)院機構(gòu)改革方案的決定。黨的十九大對深化機構(gòu)和行政體制改革作出重要部署，要求統(tǒng)籌考慮各類機構(gòu)設(shè)置，科學(xué)配置黨政部門及內(nèi)設(shè)機構(gòu)權(quán)力、明確職責(zé)。黨的十九屆三中全會通過的《深化黨和國家機構(gòu)改革的決定》，就統(tǒng)籌推進黨政軍群機構(gòu)改革作出了全面安排部署。
其中，深化國務(wù)院機構(gòu)改革是一項重要任務(wù)?？偟目紤]是，著眼于轉(zhuǎn)變政府職能，堅決破除體制機制弊端，圍繞推動高質(zhì)量發(fā)展，建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟體系，加強和完善政府經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)境保護職能。同時，結(jié)合新的時代條件和實踐要求，著力推進重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的機構(gòu)職能優(yōu)化和調(diào)整，構(gòu)建起職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系，提高政府執(zhí)行力，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府。
統(tǒng)籌中央黨政軍群、地方機構(gòu)的系統(tǒng)改革
深化黨和國家機構(gòu)改革是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一場深刻變革。改革開放以來，黨中央部門集中進行了4次機構(gòu)改革，國務(wù)院部門集中進行了7次機構(gòu)改革。本輪深化黨和國家機構(gòu)改革堅決破除一切不合時宜的思想觀念和體制機制弊端，在理念、范圍和深度上均大大超越以往歷次機構(gòu)改革，具有鮮明的時代特征。
理念更明確。堅持和加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)是本輪機構(gòu)改革的核心。首要任務(wù)是加強黨對各領(lǐng)域、各方面工作的堅強領(lǐng)導(dǎo)，既要建立健全黨對重大工作的領(lǐng)導(dǎo)體制機制，又要強化黨的組織在同級組織中的領(lǐng)導(dǎo)地位，統(tǒng)籌設(shè)置黨政機構(gòu)。
定位更高遠(yuǎn)。與過去歷次改革“五年一小改、十年一大改”不同，本輪機構(gòu)改革不僅著眼于全面建成小康社會，而且力求為2035年基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化和本世紀(jì)中葉建成社會主義現(xiàn)代化強國提供制度保障。
問題更精準(zhǔn)。本輪機構(gòu)改革高度強調(diào)問題導(dǎo)向，對當(dāng)前黨和國家機構(gòu)運行中面臨的突出問題作出精準(zhǔn)概括。不僅聚焦政府職能轉(zhuǎn)變中的職責(zé)缺位和效能問題，而且深入關(guān)注當(dāng)前黨政關(guān)系中存在的機構(gòu)重疊、職責(zé)交叉、權(quán)責(zé)脫節(jié)等問題；不僅對橫向上黨委、政府、群團、軍民融合、事業(yè)單位等機構(gòu)協(xié)同運行機制中的不協(xié)調(diào)問題有著清醒認(rèn)識，而且對縱向上中央與地方機構(gòu)職能上下一般粗、權(quán)責(zé)劃分不盡合理等問題提出解決方案。
目標(biāo)更明確。本輪機構(gòu)改革的目標(biāo)是構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運行高效的黨和國家機構(gòu)職能體系。這是國家治理體系的組織基礎(chǔ)。黨政軍群機構(gòu)改革的目標(biāo)各有側(cè)重，黨的領(lǐng)導(dǎo)體系要總攬全局、協(xié)調(diào)各方，注重增強領(lǐng)導(dǎo)力；政府治理體系要職責(zé)明確、依法行政，注重提高執(zhí)行力；武裝力量體系要有中國特色、達到世界一流水平，注重增強人民軍隊?wèi)?zhàn)斗力；群團工作體系要聯(lián)系廣泛、服務(wù)群眾，注重激發(fā)群團組織和社會組織活力。
范圍更全面。不同于以往歷次機構(gòu)改革多限于國務(wù)院機構(gòu)層面，本輪機構(gòu)改革是一場統(tǒng)籌中央黨政軍群各類機構(gòu)以及地方機構(gòu)的系統(tǒng)性改革。它的涉及面更廣，影響范圍更廣。
將機構(gòu)改革與簡政放權(quán)、“放管服”結(jié)合起來
此次全國人大表決通過的國務(wù)院機構(gòu)改革方案，是《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》的重要組成部分。根據(jù)該方案，國務(wù)院正部級機構(gòu)減少8個、副部級機構(gòu)減少7個。除國務(wù)院辦公廳外，國務(wù)院設(shè)置組成部門26個。國務(wù)院機構(gòu)改革的主要任務(wù)是解決政府機構(gòu)設(shè)置和職責(zé)劃分不夠科學(xué)、政府職能轉(zhuǎn)變不到位等問題，為的是構(gòu)建職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系，加快建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府。
第一，以政府職能優(yōu)化為中心進行機構(gòu)整合，推動實現(xiàn)“一類事項原則上由一個部門統(tǒng)籌、一件事情原則上由一個部門負(fù)責(zé)”。
隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，國務(wù)院機構(gòu)一定程度上出現(xiàn)了政出多門、責(zé)任不明、推諉扯皮等問題。機構(gòu)設(shè)置和職責(zé)劃分不夠科學(xué)，影響了行政效率和機構(gòu)履職能力。本輪改革聚焦政府職能設(shè)置優(yōu)化，通過梳理各部門事權(quán)類型和特點，提出“一類事項原則上由一個部門統(tǒng)籌、一件事情原則上由一個部門負(fù)責(zé)”的改革思路，整合相近或聯(lián)系緊密的事權(quán)組建新機構(gòu)。
例如，新組建的自然資源部整合了原本分屬國土、水利、農(nóng)業(yè)、林業(yè)等部門的自然資源管理職責(zé)，統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護修復(fù)職責(zé)，實現(xiàn)對山水林田湖草的整體保護、系統(tǒng)修復(fù)和綜合治理。
再如，國務(wù)院機構(gòu)改革方案的說明中，重點闡述了組建應(yīng)急管理部的重要意義。這一新設(shè)立的國務(wù)院組成部門整合分散于安監(jiān)、國務(wù)院辦公廳、公安、民政等多個部門的職責(zé)，優(yōu)化重組應(yīng)急力量和資源，構(gòu)建起中國特色的應(yīng)急管理體制。
此外，新組建的國家市場監(jiān)督管理總局，整合原分屬商務(wù)部、發(fā)展改革委、工商總局的反壟斷執(zhí)法職能，實現(xiàn)了學(xué)界、業(yè)界期待已久的“三合一”。這將有利于提升反壟斷執(zhí)法效率和權(quán)威性，降低企業(yè)合規(guī)成本。
第二，以實施國家中長期發(fā)展戰(zhàn)略為著眼點，重點解決事關(guān)長遠(yuǎn)的機構(gòu)設(shè)置運行問題。
本輪機構(gòu)改革處于承前啟后的重要節(jié)點上，短期內(nèi)要完成決勝全面建成小康社會的歷史任務(wù)，長期來看要為實現(xiàn)第二個百年奮斗目標(biāo)奠定堅實基礎(chǔ)。因此，必須注重戰(zhàn)略性和前瞻性，進一步完善中國特色行政組織架構(gòu)和管理體制。
例如，為貫徹落實健康中國戰(zhàn)略，科學(xué)應(yīng)對人口老齡化趨勢，以衛(wèi)生計生委為基礎(chǔ)整合全國老齡辦相關(guān)職能新組建衛(wèi)生健康委員會。這個新機構(gòu)將樹立大衛(wèi)生、大健康的理念，擬定應(yīng)對老齡化、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合相關(guān)政策措施，為人民提供全周期的健康服務(wù)。
又如，新設(shè)立的退伍軍人事務(wù)部是貫徹落實軍民融合國家戰(zhàn)略的現(xiàn)實需要。這一高規(guī)格的新機構(gòu)將有力整合分散于民政、人社和中央軍委有關(guān)部門職能，為退伍軍人提供全方位保障服務(wù)，對溫暖退役軍人群體、穩(wěn)定部隊軍心士氣、激勵青年人從軍報國有著重要的現(xiàn)實意義。
此外，新組建的農(nóng)業(yè)農(nóng)村部在原農(nóng)業(yè)部基礎(chǔ)上整合發(fā)展改革委、財政、國土、水利等部門農(nóng)業(yè)投資項目管理職責(zé)，有望更好地服務(wù)于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施；設(shè)立國際發(fā)展合作署和國家移民局，更是中國走近世界舞臺中央的重大戰(zhàn)略決策，將為構(gòu)建人類命運共同體和推動“一帶一路”建設(shè)提供組織保障。
第三，以解決新時代社會主要矛盾為突破口，通過推進機構(gòu)改革順應(yīng)人民對美好生活的向往。
黨的十九大報告作出了“中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”的重大論斷。國務(wù)院機構(gòu)改革要不斷滿足人民日益增長的美好生活需要，解決不平衡不充分的發(fā)展帶來的問題。為此，必須堅持以人民為中心的發(fā)展思想，推進政府職能轉(zhuǎn)變和機構(gòu)設(shè)置優(yōu)化重組。
當(dāng)前，公眾對環(huán)境污染問題很關(guān)心。新組建的生態(tài)環(huán)境部整合分散于環(huán)保、發(fā)展改革委、水利、農(nóng)業(yè)和海洋等部門的環(huán)境保護職責(zé)，來統(tǒng)一行使生態(tài)和城鄉(xiāng)各類污染物排放的監(jiān)管和執(zhí)法職責(zé)，為堅決打贏污染防治攻堅戰(zhàn)提供了有利條件。
任何時候，產(chǎn)品質(zhì)量安全、食品安全都牽動著人心。為了提升監(jiān)管水平和效率，國務(wù)院整合工商、質(zhì)檢、食藥監(jiān)總局職責(zé)組建市場監(jiān)督管理總局，并單獨組建藥品監(jiān)督管理局監(jiān)管藥品經(jīng)營銷售行為。
為解決“看病難”“看病貴”問題，本次改革整合人社、衛(wèi)計、發(fā)展改革委等部門職責(zé)組建國家醫(yī)療保障局。這個新機構(gòu)將更好地實現(xiàn)“病有所醫(yī)”，進一步提高城鄉(xiāng)居民的醫(yī)療保障水平。
今年是改革開放40周年。本輪深化黨和國家機構(gòu)改革力度之大、范圍之廣、影響之深遠(yuǎn)，前所未有。未來，需進一步做好機構(gòu)改革的配套工作，將機構(gòu)改革與簡政放權(quán)、“放管服”改革結(jié)合起來。要以逢山開路、遇水架橋的決心，將改革進行到底。
(責(zé)任編輯：張云文)
