四年四相，短命內(nèi)閣似乎成了日本政壇的傳染病。八個(gè)月前民主黨高調(diào)上臺(tái)，大有革故鼎新、再造日本之勢，不料其第一任首相的下臺(tái)竟比自民黨的前任們更加慘淡。自2006年以來，安倍晉三、福田康夫和麻生太郎三任首相先后在位366、365和358天，到了鳩山由紀(jì)夫只剩下266天。新任首相菅直人能否帶領(lǐng)民主黨一掃政壇亂象，開創(chuàng)長期政權(quán)，還是未知數(shù)。但不論未來日本由誰掌舵，要走出短命內(nèi)閣的怪圈，至少要突破政策、政局和行政三大難關(guān)。
政權(quán)選擇的根本在于政策選擇
民主黨去年高舉“政權(quán)選擇”的旗幟，一舉贏得眾議院選舉，終結(jié)了幾十年來自民黨一黨獨(dú)大的歷史。從表面上看，是選民的求變心態(tài)把老朽的自民黨趕下了臺(tái)。但不能忘記的是，此前四年，同樣的選民卻讓小泉純一郎領(lǐng)導(dǎo)的自民黨在大選中獲得了壓倒性勝利。當(dāng)年的小泉把選舉的焦點(diǎn)集中于郵政民營化，以此作為其結(jié)構(gòu)改革的試金石，且不論這一政策本身的是非功過，就其方向之明確、態(tài)度之堅(jiān)決而言，確實(shí)給日本政壇注入了活力，這也是小泉內(nèi)閣得以在高支持率下維持五年半的原因。但小泉一味推行新自由主義政策，損害了大批自民黨傳統(tǒng)選民的利益，從根本上瓦解了自民黨的統(tǒng)治基礎(chǔ)，自民黨倚仗他為政權(quán)續(xù)命無異于飲鴆止渴。其后的三位繼任者，面對(duì)來自普通選民和既得利益集團(tuán)的雙重壓力，在繼續(xù)改革還是放棄改革之間徘徊不前，導(dǎo)致支持率每況愈下，最終失去了政權(quán)。反觀民主黨，率先在日本政治中引入“政權(quán)公約”作為競選綱領(lǐng)，并抓住選民對(duì)小泉改革負(fù)面后果的不滿，針鋒相對(duì)地打出“生活第一”的旗號(hào)，終于實(shí)現(xiàn)了改朝換代的夙愿。
可惜的是，民主黨未能及時(shí)適應(yīng)從在野到在朝的身份轉(zhuǎn)變，上臺(tái)后過分拘泥于選舉時(shí)的承諾，一遇難題就遷延不決。這種不能做出選擇、不能有所為有所不為的政治，也使得鳩山內(nèi)閣的支持率在半年多的時(shí)間里從最初的超過七成下降到不足兩成。
難做抉擇的責(zé)任也不全在執(zhí)政者，民意的不確定是更深層的原因。二戰(zhàn)后日本政治的長期穩(wěn)定基于國民在社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策上存在的共識(shí)。這種共識(shí)以發(fā)展和平等為兩大目標(biāo)，即一面追求經(jīng)濟(jì)增長，一面促進(jìn)社會(huì)福利。自民黨長期一黨執(zhí)政和官僚主導(dǎo)的統(tǒng)治結(jié)構(gòu)為實(shí)踐上述共識(shí)提供了政治領(lǐng)導(dǎo)。然而，冷戰(zhàn)結(jié)束、經(jīng)濟(jì)全球化等國際因素，加上泡沫經(jīng)濟(jì)破滅和老齡化社會(huì)的到來等國內(nèi)因素，使得維系共識(shí)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)不復(fù)存在，依靠高速經(jīng)濟(jì)增長向社會(huì)各個(gè)角落散布財(cái)富以換取支持的自民黨政治難以為繼。小泉的結(jié)構(gòu)改革雖然意在打破這一困局，但未能真正凝聚起新的共識(shí)。當(dāng)人們開始感受到改革帶來的貧富差距擴(kuò)大等一系列苦痛時(shí)，便疏離自民黨，轉(zhuǎn)而支持明確反對(duì)新自由主義甚至反對(duì)全球化的鳩山。問題是，在經(jīng)濟(jì)不景氣的情況下許諾社會(huì)福利支出，這樣的無米之炊在現(xiàn)實(shí)中不可能做到。到底是以提高競爭力、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長為優(yōu)先，還是以社會(huì)平等、改善生活質(zhì)量為優(yōu)先，對(duì)此日本國民尚未做出明確的選擇。在新的共識(shí)形成之前，政治家的責(zé)任勇于表明自己認(rèn)為正確的道路，讓國民去做選擇，這一過程也可能伴隨政權(quán)動(dòng)蕩和政策搖擺。然而反復(fù)試錯(cuò)恰恰是找到新方向的必經(jīng)之路。
日本政黨政治的一大難題
近年來日本頻頻換相還有其政治制度層面上的原因。上世紀(jì)90年代中期，為了革除利益分配政治導(dǎo)致的腐敗等種種弊端，日本進(jìn)行了選舉制度的改革，把中選區(qū)制改為小選區(qū)制為主、比例代表制為輔的制度。其結(jié)果是，小黨只有通過合作乃至合并才能在競爭中生存下來，從而形成了兩大政黨或政黨集團(tuán)爭奪政權(quán)的趨勢。民主黨也正是在這一制度背景下由多個(gè)政黨逐漸匯聚而成，最終實(shí)現(xiàn)了政權(quán)更替的目標(biāo)，開辟了兩黨政治的可能性。
但是，這一選舉制度的改革卻遇到了一個(gè)未曾料想到的障礙。根據(jù)憲法，日本國會(huì)由上下兩院組成，由于眾議院和參議院在議員任期和選舉方式上都不相同，一般情況下兩院選舉也不同時(shí)間進(jìn)行，這就很可能出現(xiàn)兩院選舉結(jié)果迥異的局面，導(dǎo)致執(zhí)政黨和反對(duì)黨分別掌握眾參兩院。雖然眾議院在憲法上具有優(yōu)勢地位，可以憑三分之二多數(shù)再次通過被參議院否決的法案，但一個(gè)反對(duì)黨控制的參議院仍然可以讓政府舉步維艱。2007年夏自民黨在參議院選舉中慘敗于民主黨，造成分裂國會(huì)，首相及其內(nèi)閣就飽受煎熬，大部分議案中途而廢。民主黨執(zhí)政以后，也因?yàn)樵趨⒆h院只擁有相對(duì)多數(shù)，只有和其它政黨結(jié)成聯(lián)盟才能獲得過半數(shù)，所以不得不與政見歧異的社民黨和國民新黨組成聯(lián)合內(nèi)閣。結(jié)果，民主黨同樣因此受到致命打擊。由于社民黨在普天間美軍基地搬遷問題上態(tài)度強(qiáng)硬，使得日本政府難以在談判中做出妥協(xié)。而當(dāng)鳩山最終在美國的壓力前屈服時(shí)，社民黨即刻退出執(zhí)政聯(lián)盟，這成了壓垮鳩山內(nèi)閣的最后一根稻草。
分裂國會(huì)容易導(dǎo)致政治陷入僵局，所以如何形成有效的黨派間合作，成為當(dāng)前及未來日本政黨政治的一大難題。如果執(zhí)政聯(lián)盟中的小黨一味固執(zhí)于本黨政見，那么政權(quán)就隨時(shí)處在風(fēng)雨飄搖之中。
依賴官僚還是擺脫官僚
民主黨要穩(wěn)定政權(quán)，還需要克服行政方面的問題。以往自民黨的決策，有賴于其龐大的黨總部組織和活躍的“族議員”。決策核心在政務(wù)調(diào)查會(huì)(簡稱政調(diào)會(huì))，政調(diào)會(huì)下設(shè)對(duì)應(yīng)各個(gè)中央省廳的部會(huì)以及對(duì)應(yīng)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)集團(tuán)的調(diào)查會(huì)和特別委員會(huì)，族議員圍繞這些機(jī)構(gòu)形成建設(shè)族、農(nóng)林族、文教族、郵政族、國防族等。這使自民黨一面連著中央省廳，一面連著利益集團(tuán)，形成所謂的“鐵三角”。這一專家治國型的決策模式雖有執(zhí)行力強(qiáng)、能平衡各方利益等優(yōu)點(diǎn)，但也因透明度低、容易形成壟斷性的利權(quán)而遭人詬病。特別是當(dāng)腐敗丑聞?lì)l發(fā)時(shí)，自民黨和官僚機(jī)構(gòu)就成了眾矢之的。
民主黨不僅把自民黨視為政敵，而且決心改革上述決策模式。但由于自民黨和官僚幾十年來形成了你中有我、我中有你的“政策共同體”，民主黨自然地把官僚視為與自民黨沆瀣一氣的敵人。民主黨上臺(tái)后，不再依賴官僚制定政策，這固然使得決策過程更加公開、透明，但同時(shí)嚴(yán)重打擊了官僚的積極性。結(jié)果沒有能真正形成政治家對(duì)官僚的主導(dǎo)，反而造成了政治家與官僚的脫節(jié)。民主黨還廢除了政調(diào)會(huì)制度，表面上促進(jìn)了民主，實(shí)際上進(jìn)一步削弱了自己制定和實(shí)施政策的能力。
因此，官僚機(jī)構(gòu)如何在兩黨輪流執(zhí)政的情況下保持中立，客觀地為執(zhí)政黨提供多種可能的政策選擇;反對(duì)黨上臺(tái)后如何養(yǎng)成與官僚合作的習(xí)慣，提高決策和執(zhí)行能力，這些對(duì)日本政治來說是嶄新的課題。民主黨過去一直以批判官僚機(jī)構(gòu)著稱，但第一任首相卻因?yàn)槿狈?zhí)行力而遭民意拋棄，這不能不引起日本政治精英的反思。
當(dāng)前，新首相菅直人提出“強(qiáng)經(jīng)濟(jì)、強(qiáng)財(cái)政、強(qiáng)社會(huì)保障”的三強(qiáng)目標(biāo)，致力于在依賴財(cái)政杠桿的舊自民黨政治和訴諸結(jié)構(gòu)改革的小泉政治之間尋找“第三條道路”。他在民主黨內(nèi)恢復(fù)了政調(diào)會(huì)制度，期望以此強(qiáng)化黨的決策能力。此外，曾以反官僚機(jī)構(gòu)聞名的菅直人還主動(dòng)提出與官僚合作。這些都似乎暗示了菅直人內(nèi)閣對(duì)以往教訓(xùn)和未來難題的清醒認(rèn)識(shí)，但究竟能否奏效，還需拭目以待。 (作者為北京大學(xué)國際關(guān)系學(xué)院副教授)
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