美國大事小事的決策都要舉行聽證會(huì)。前不久,美國國會(huì)就“豐田門”事件舉行聽證會(huì);去年,國會(huì)就醫(yī)療改革轟轟烈烈地進(jìn)行了一年聽證會(huì)——
聽證制度來源于英國習(xí)慣法中的“自然公正原則”,其核心思想是:任何人都不得做自己案件的法官,任何人在受到不利影響之前都要被聽取意見。在英美的政治實(shí)踐中,聽證制度不斷擴(kuò)大,從司法領(lǐng)域擴(kuò)大到行政領(lǐng)域和立法領(lǐng)域。
在美國,聽證制度更是被發(fā)揚(yáng)光大,聽證會(huì)可以說多如牛毛。政府部門開聽證會(huì),國會(huì)開聽證會(huì),聯(lián)邦最高法院開聽證會(huì),聯(lián)邦獨(dú)立機(jī)構(gòu)也有聽證會(huì),每年有成千上萬個(gè)聽證會(huì)。聽證會(huì)已成為美國決策過程中的必要環(huán)節(jié)。僅就國會(huì)而言,就有預(yù)算聽證會(huì)、立法聽證會(huì)、調(diào)查聽證會(huì)、監(jiān)督聽證會(huì)和批準(zhǔn)聽證會(huì)。一些中國人不太明白,美國咋有這么多聽證會(huì),搞這些聽證會(huì)干嘛?
聽證會(huì)的目的是讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行
政府掌握有公權(quán),如何保證公正地運(yùn)用公權(quán),聽證會(huì)是一種必要的手段。譬如一年一度的國會(huì)預(yù)算撥款要召開無數(shù)個(gè)預(yù)算聽證會(huì)。每年總統(tǒng)向國會(huì)提交預(yù)算咨文后,國會(huì)參眾兩院各個(gè)委員會(huì)都要就相關(guān)管轄部門的預(yù)算召開一系列的聽證會(huì)。就拿國防預(yù)算來說,先是作為預(yù)算授權(quán)委員會(huì)的參眾兩院的軍事委員會(huì),要分別就總統(tǒng)提交的預(yù)算中的國防預(yù)算部分分頭進(jìn)行審議,審議的關(guān)鍵程序就是召開聽證會(huì),國防部長(zhǎng)或國防部副部長(zhǎng)會(huì)被召到聽證會(huì)上作證,接受議員的質(zhì)詢,解釋相關(guān)的預(yù)算請(qǐng)求;此后撥款委員會(huì)的國防小組委員會(huì)也要召開相關(guān)的聽證會(huì),國防部官員也得到會(huì)作證。撥款委員會(huì)將根據(jù)兩院預(yù)算委員會(huì)經(jīng)過聽證會(huì)以后確立的年度預(yù)算最后限額和各授權(quán)委員會(huì)批準(zhǔn)的限額、各撥款小組委員會(huì)審議的結(jié)果,來切分預(yù)算大蛋糕。在預(yù)算聽證過程中,選民對(duì)資金的流向就比較清楚了。
聽證會(huì)的目的是為了保障公民的權(quán)利
公民有知情權(quán)、參政議政權(quán)、監(jiān)督權(quán),因而在涉及重大事件或重大決策時(shí)舉行聽證會(huì),可以在保障公民權(quán)利的同時(shí),起到釋疑解惑、以正視聽的作用。譬如,9.11事件特設(shè)委員會(huì)的調(diào)查聽證會(huì),負(fù)責(zé)情報(bào)、安全的官員,反恐專家都出庭作證,旨在通過聽證會(huì)追究責(zé)任:美國政府為何沒有能夠阻止此次恐怖襲擊?問題出在哪里?是情報(bào)的漏洞還是執(zhí)行不力?如何補(bǔ)救或改革?伊拉克戰(zhàn)爭(zhēng)調(diào)查委員會(huì)的聽證會(huì)也是通過相關(guān)人員的聽證,解釋為何情報(bào)失真、為何總統(tǒng)被誤導(dǎo),結(jié)果除了在全世界面前鬧了個(gè)天大的笑話外,美國人還為此付出了慘重的代價(jià)。
聽證會(huì)的目的是為了實(shí)現(xiàn)社會(huì)公正
一個(gè)社會(huì)公正與否,不在于它是否完全滿足了每個(gè)人的所有要求(無論在任何一個(gè)社會(huì),這實(shí)際上是做不到的),而在于它是否滿足了所有人的某些要求。要使公共政策的陽光普照選民大眾,這就要求公共政策本身照顧到所有人的某些利益訴求。譬如,稅法改革聽證會(huì)就為相關(guān)的利益集團(tuán)表達(dá)他們的利益訴求提供了一個(gè)公開的平臺(tái):中產(chǎn)階級(jí)希望調(diào)整稅率,從而避免受“夾心餅干”之苦;富人希望不要將稅收的大刀向他們頭上砍去,否則他們就沒有賺錢的欲望;小企業(yè)經(jīng)營者希望能夠獲得一些稅收優(yōu)惠,以便他們雇用更多的員工;大企業(yè)經(jīng)營者則希望降低稅收以便能擴(kuò)大投資規(guī)模。
在稅法的制訂中,政府與各個(gè)相關(guān)集團(tuán)形成了博弈局面:政府要削減赤字、平衡預(yù)算就需要增稅;而無論是個(gè)人還是企業(yè)都希望減稅或者得到稅收優(yōu)惠。任何一方都不可能完全實(shí)現(xiàn)自己的目標(biāo),而只能部分達(dá)到自己的目標(biāo),否則稅法改革便會(huì)陷入僵局。國會(huì)要通過法案就需要各方妥協(xié),任何一方都讓一步,這樣,最終的結(jié)果對(duì)誰來說雖然不是最好的,但是至少可以算得上是公正的。即使它不是十全十美的,但因?yàn)樗枪?因此也就不會(huì)有中國式的上訪,大家也會(huì)遵此執(zhí)行。
聽證會(huì)的目的是為了實(shí)現(xiàn)科學(xué)民主決策
美國的決策過程比較注意反映民意、吸收民智。在反映民意方面,已有眾多的民意調(diào)查公司,定期公布民眾對(duì)一些熱點(diǎn)、難點(diǎn)和重點(diǎn)議題的態(tài)度;在吸收民智方面,已有政府內(nèi)部的專家顧問,還有人才薈萃的眾多智庫建言獻(xiàn)策、時(shí)時(shí)發(fā)布他們的研究成果或國家和社會(huì)面臨的重大問題的解決方略,但聽證會(huì)在反映民意或吸收民智方面仍然有不可或缺的作用。譬如,美國國會(huì)去年一年來轟轟烈烈進(jìn)行的醫(yī)療改革聽證會(huì),將“當(dāng)事人”和持不同意見的專家或?qū)W者召來作證,這樣國會(huì)議員們可以在有限的時(shí)間里就有關(guān)議題獲得較全面的信息,從而使其決策更加科學(xué)民主。由于經(jīng)過事前充分的聽證,各種不同意見已經(jīng)充分交鋒,因此,雖然最后通過的法案仍然有可能被批得體無完膚、罵得狗血噴頭,但不會(huì)有人到白宮門前鳴冤叫屈。
聽證會(huì)的目的還在于實(shí)現(xiàn)民主監(jiān)督
譬如,去年,美國國會(huì)對(duì)刺激經(jīng)濟(jì)復(fù)興法案的撥款實(shí)施情況召開監(jiān)督聽證會(huì),財(cái)政部長(zhǎng)、拿了聯(lián)邦撥款的高管統(tǒng)統(tǒng)被召來,民眾借此可以了解這些撥款是否使用得當(dāng)、是否存在詐騙等等。又譬如美國國會(huì)就此次“豐田門”舉行聽證會(huì),是為了向民眾澄清美國政府與豐田公司之間是否存在“默契”,為什么豐田公司反應(yīng)如此遲緩,在受害者人數(shù)達(dá)到39人時(shí)才開始召回這些“問題豐田車”。
從實(shí)踐效果來看,聽證會(huì)體現(xiàn)了林肯所宣稱的“民有、民享、民治”的政府的特點(diǎn)。通過聽證會(huì),選民的意見得到表達(dá)、利益訴求得到重視、不同觀點(diǎn)得到辯論,經(jīng)過聽證出臺(tái)的政策雖然不是最完美的,但肯定也不是最壞的;也許最終大家都不太滿意,但起碼都能夠接受。聽證制度最終起到了社會(huì)安全閥的作用。
什么是聽證會(huì)制度
聽證會(huì)起源于英美,是一種把司法審判的模式引入行政和立法程序的制度。聽證會(huì)模擬司法審判,由意見相反的雙方互相辯論,其結(jié)果通常對(duì)最后的處理有拘束力。具體來說,凡是在聽證會(huì)上提出的意見,決策者必須在最后裁決中作出回應(yīng),否則相關(guān)行為可能因此而無效。在美國行政法上,正式的聽證通常會(huì)有抽簽選定的對(duì)立雙方,由行政機(jī)關(guān)指派一名行政法官主持,聽證完全克隆法庭辯論,雙方不僅發(fā)表意見,還會(huì)提出自己的證人和文件來支持自己的觀點(diǎn)。最后行政法官必須像法院審判一樣做出最后的裁決,裁決必須詳盡地回應(yīng)雙方的觀點(diǎn),否則在司法審查中該裁決可能因程序問題而被判無效。在歐美,立法程序中也經(jīng)常使用聽證會(huì)。立法中的聽證會(huì)相對(duì)要隨意一些,通過抽簽產(chǎn)生的聽證代表就某個(gè)法案發(fā)表自己的觀點(diǎn),這些觀點(diǎn)將成為議員們投票時(shí)的重要參考。由于議員的言論、表決免責(zé)權(quán),立法程序中的聽證會(huì)不像行政程序中的聽證會(huì)那樣有拘束力,換言之,從理論上說議員可以完全無視聽證會(huì)上的意見,但是在一個(gè)民主體制下,議員不能不為選票著想,聽證會(huì)畢竟反映了選民的意見,很少有哪個(gè)議員敢無視這些意見的存在。
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