中央定于10月20日召開十八屆四中全會(huì)，主要議程是研究全面推進(jìn)依法治國(guó)重大問題。早在十七年前，1997年黨的十五大就正式提出了"依法治國(guó)"的重大戰(zhàn)略任務(wù)，而此次則是第一次在中央全會(huì)上將"依法治國(guó)"作為主要討論議題。在慶祝全國(guó)人民代表大會(huì)成立60周年大會(huì)上，習(xí)近平指出："堅(jiān)持依法治國(guó)首先要堅(jiān)持依憲治國(guó)，堅(jiān)持依法執(zhí)政首先要堅(jiān)持依憲執(zhí)政。"可見，在當(dāng)前全面深化改革的背景下，推進(jìn)"依法治國(guó)"的核心要義之一，就是"依憲治國(guó)"和"依憲執(zhí)政"。為此，鳳凰網(wǎng)評(píng)論頻道邀請(qǐng)了10位國(guó)內(nèi)知名法學(xué)家，從國(guó)家治理的層面，對(duì)"依法治國(guó)"進(jìn)行解讀、闡釋及建議。
訪談嘉賓：王琳知名法學(xué)學(xué)者，海南大學(xué)法學(xué)院副教授
鳳凰時(shí)事訪談員：高明勇
鳳凰評(píng)論：十八屆四中全會(huì)，主要議程是研究全面推進(jìn)依法治國(guó)重大問題。作為法學(xué)學(xué)者，你認(rèn)為此次突出強(qiáng)調(diào)依法治國(guó)的意義是什么？
王琳：法治是個(gè)舶來(lái)品。中國(guó)歷史上有法家，有禮治，但沒有法治。在我們的傳統(tǒng)文化里，與法治關(guān)聯(lián)最緊密的是“刑法之治”——法，是治國(guó)者的“刀把子”。現(xiàn)在我們知道，這不但不是法治的種子，它還以“法制工具主義”的外衣流傳至今，并在一些官員心中影響至深，成了全面推進(jìn)依法治國(guó)的一道阻礙力量。
新中國(guó)成立之后，法治長(zhǎng)期被漠視。直到上世紀(jì)70年代末開始法制恢復(fù)重建，仍用“法制”一詞。“還是搞法制靠得住些”（鄧小平）是文革之后的這代領(lǐng)導(dǎo)人痛定思痛的選擇。但法制并不是終點(diǎn)。“法制”，通常指靜態(tài)意義上的法律形態(tài)；我們常說，“徒法不足以自行”。紙面的法律再多、再完備，也只有變成活的法，才是治國(guó)形態(tài)上的現(xiàn)代法治，才能讓政府、市場(chǎng)、社會(huì)和個(gè)人各歸其位。
不過“法治”或“依法治國(guó)”也不是十八大以來(lái)的新鮮事物。事實(shí)上，早在十五大就已確立了“依法治國(guó)”的基本方略，并強(qiáng)調(diào)了廣大人民群眾是依法治國(guó)的主體。十五大描述的“依法治國(guó)”的目標(biāo)，是要“保證國(guó)家各項(xiàng)工作都依法進(jìn)行，逐步實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義民主的制度化、法律化，使這種制度和法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人看法和注意力的改變而改變。”這句話，可謂道盡了人治之弊，也解釋中國(guó)選擇法治的必然性。
十五大以來(lái)，中國(guó)的法治建設(shè)有進(jìn)展，也有波折。社會(huì)的飛速發(fā)展、民眾權(quán)利意識(shí)的勃興，對(duì)法治提出了越來(lái)越高的要求。“依法治國(guó)”雖然已經(jīng)寫入憲法，但法治建設(shè)才剛剛起步。十八大以來(lái)，諸多“大老虎”和更多的“蒼蠅”被查處。這些案件的背后，都有法治不彰的影子。十八屆四中全會(huì)聚焦“全面推進(jìn)依法治國(guó)”，也說明之前的法治建設(shè)還不“全面”，推進(jìn)還不“深入”，一些重大問題在建設(shè)過程中暴露出來(lái)了，需要直面和克服。
鳳凰評(píng)論：在當(dāng)前全面深化改革的背景下，推進(jìn)“依法治國(guó)”的核心要義之一，就是“依憲治國(guó)”和“依憲執(zhí)政”。那么，你認(rèn)為認(rèn)為法治政府的核心是什么？
王琳：從國(guó)家理論來(lái)說，公民權(quán)利是國(guó)家權(quán)力的基礎(chǔ)，國(guó)家權(quán)力是公民權(quán)利的保障。權(quán)利并不來(lái)自于國(guó)家的恩賜，而是國(guó)家權(quán)力存在的合法性依據(jù)。因而國(guó)家權(quán)力的存在和行使，只能也必須以公民權(quán)利的保障為出發(fā)點(diǎn)和歸宿。換言之，政府掌握國(guó)家權(quán)力的合法性基礎(chǔ)，就在于它必須致力于為民服務(wù)，不斷提升民眾的福祉。
而我們都知道，權(quán)力都要由人來(lái)行使。而“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬(wàn)古不易的一條經(jīng)驗(yàn)”，“絕對(duì)權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)腐敗”，如果權(quán)力濫用不能為法所治，一切美好的目標(biāo)都將是鏡花水月。因此，必須用法治為權(quán)力劃出邊界，將權(quán)力套上“緊箍咒”，把權(quán)力趕進(jìn)籠子里。
所以說法治政府的核心就是依法治權(quán)、依法治官。官員依法行使國(guó)家權(quán)力，當(dāng)受制度保障；官員違法濫權(quán)弄權(quán)，應(yīng)受法律追究。往細(xì)了說，還應(yīng)再?gòu)?qiáng)調(diào)一點(diǎn)：行政權(quán)本身要權(quán)責(zé)一致，在行政權(quán)的內(nèi)部分配上，也要權(quán)責(zé)一致，諸如“權(quán)小的責(zé)大，權(quán)大的反而責(zé)小”，這樣的權(quán)責(zé)倒置一定要破除。
鳳凰評(píng)論：在“依法治國(guó)”的語(yǔ)境下，我們又該如何轉(zhuǎn)變政府職能？
王琳：轉(zhuǎn)變政府職能，就是要建設(shè)一個(gè)陽(yáng)光政府、開放政府、理性政府、誠(chéng)信政府、責(zé)任政府和服務(wù)型政府。這些政府轉(zhuǎn)型的目標(biāo)都可置于法治政府之內(nèi)，也都是法治政府的應(yīng)有之義。對(duì)中國(guó)而言，轉(zhuǎn)變政府職能是一場(chǎng)偉大的治道變革。政府職能轉(zhuǎn)變，不可避免會(huì)影響到官員群體的既得利益。比如，一個(gè)陽(yáng)光政府和開放的政府，能最大限度遏制尋租，使腐敗者不能為。而一些既得利益者，為了維系自己的尋租利益，采取拖延、變通、異化等方式阻礙政府職能轉(zhuǎn)變，就在意料之中。
因此，轉(zhuǎn)變政府職能不能一昧依賴政府的自發(fā)自覺。轉(zhuǎn)變政府職能不是政府部門的家務(wù)事，而是關(guān)系到所有國(guó)人且需要由外部監(jiān)督來(lái)督促實(shí)現(xiàn)的“國(guó)家大事”。行政權(quán)應(yīng)更進(jìn)一步向行政機(jī)關(guān)之外開放，尤其是對(duì)官員績(jī)效的評(píng)鑒，應(yīng)加重民意權(quán)屬。只有官員在制度上不得不對(duì)下負(fù)責(zé)、對(duì)民負(fù)責(zé)，而不是一昧只對(duì)提拔他的上級(jí)官員負(fù)責(zé)，政府職能的實(shí)質(zhì)轉(zhuǎn)變才會(huì)順暢。
鳳凰評(píng)論：其實(shí)，十八大以來(lái)，伴隨著司法改革的推進(jìn)，法治領(lǐng)域取得了較為明顯的變化，你如何評(píng)價(jià)？
王琳：廢止勞教和弱化信訪，是十八大以來(lái)法治領(lǐng)域最為明顯的變化。勞教制度從它施行以來(lái)就備受爭(zhēng)議，廢除勞教的聲音從上世紀(jì)九十年代就開始成為公共輿論場(chǎng)上的主流意見。但多年來(lái)，在“穩(wěn)定壓倒一切”的口號(hào)之下，勞教的廢止一再被推遲。勞教制度的維護(hù)者，一個(gè)慣常的理由就是，如果廢除勞教，將不能保證基層的穩(wěn)定，還可能導(dǎo)致社會(huì)治安的惡化。而事實(shí)證明，勞教制度廢止之后，社會(huì)治安并沒有變得更糟。相反，廢止勞教為中央新一屆領(lǐng)導(dǎo)班子贏得了民意的口碑，也喚醒了廣大公眾對(duì)新一輪司法體制改革的更多期待。這說明，有些改革并沒有想像中那么難。
信訪制度的改革是另一種改革模式。信訪不斷被強(qiáng)化，上訪人有怨言，地方政府也有怨言。國(guó)家信訪局取消各地上訪人員排名后，信訪自然就弱化了。這一改革，在給地方政府解套的同時(shí)，部分也等于為上訪人員解了套。加上涉法涉訟信訪事件回歸司法，在尊重司法獨(dú)立的同時(shí)，也完成了對(duì)信訪領(lǐng)域行政干擾司法的糾偏。
今年以來(lái)，新一輪司法體制改革也已啟幕，六個(gè)試點(diǎn)省份中上海已經(jīng)先行，其他省份正在跟進(jìn)。但司法精英化以及司法去地方化和司法去行政化改革能夠改到什么程度，效果如何，還需要觀察。目前的司法員額制、司法人員分類管理制已經(jīng)在業(yè)內(nèi)引起了強(qiáng)烈反響。應(yīng)注意的就是，如何確保改革在實(shí)際運(yùn)行過程中，不脫離頂層設(shè)計(jì)的政策導(dǎo)向。司改的試點(diǎn)效果要及時(shí)檢查、及時(shí)公布、及時(shí)總結(jié)、及時(shí)修正。既不能再搞“穿新鞋走老路”，也不能碰到一點(diǎn)阻礙就搞“無(wú)疾而終”。
鳳凰評(píng)論：當(dāng)依法治國(guó)成為政治生活的一個(gè)主題詞，你有何具體建議？
王琳：“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”，這是改革開放之初法制建設(shè)的十六字方針。十八大又提出了“科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法”，很多學(xué)者將之理解為法治建設(shè)的“新十六字方針”。“新十六字方針”覆蓋了從立法到執(zhí)法到司法到守法等法治表現(xiàn)形態(tài)的各個(gè)領(lǐng)域，更全面也更貼切。但對(duì)于依法治國(guó)來(lái)說，老十六字方針中的“有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”仍然重要。法的生命在于實(shí)施。如何讓法從.TXT走向.EXE，還得依靠民眾，擴(kuò)大公民參與，強(qiáng)化社會(huì)監(jiān)督。相對(duì)于道德約束來(lái)說，法治是典型的他律。只要是法治在建設(shè)過程中被異化為官員的自我約束，那就不是真實(shí)的法治。
不管法治在中國(guó)的命運(yùn)是多么充滿坎坷，我仍愿對(duì)中國(guó)的法治建設(shè)抱以樂觀。因?yàn)榉ㄖ螌?duì)于一個(gè)具體的國(guó)家來(lái)說，無(wú)非是一個(gè)程度問題。一些法治化程度較高的國(guó)家，都經(jīng)過了漫長(zhǎng)的建設(shè)期，且現(xiàn)在也都在持續(xù)建設(shè)之中。中國(guó)要提升法治文明程度，同樣需要時(shí)間，這可以理解。但法治的方向不能動(dòng)搖，決心不能動(dòng)搖，信心更不能動(dòng)搖。法治是已為中國(guó)憲法所確立的治國(guó)方略，依法治國(guó)就是憲政的實(shí)踐。
(責(zé)任編輯：鑫報(bào))
