法治的頂層設(shè)計要激活底層活力

時間:2014-11-05 11:28來源:大西北網(wǎng)——北京青年報 作者: 點(diǎn)擊: 載入中...
  中國邁向法治三十多年來,有過三次頂層設(shè)計。1978年十一屆三中全會將法制帶回中國的政治生活,強(qiáng)調(diào)要用法制取代領(lǐng)導(dǎo)人的意志,成為治國規(guī)則。自那以后,中國的法制體系快速恢復(fù)重建,司法制度、法學(xué)教育、法律職業(yè),方方面面開始蓬勃發(fā)展。第二次頂層設(shè)計發(fā)生在1992年,十四大提出要建立與社會主義市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的法律體系,“市場經(jīng)濟(jì)就是法治經(jīng)濟(jì)”成為了后來十多年中國法治發(fā)展的總綱領(lǐng),中國迅速為各類市場主體的各類活動構(gòu)建了一套全面的法律制度,并因此形成“溢出效應(yīng)”,輻射到了法治發(fā)展的其他方面,例如更加強(qiáng)調(diào)法院在裁斷各種利益糾紛時的中立地位,使法院系統(tǒng)在一定程度上成為中央監(jiān)督地方落實(shí)中央經(jīng)濟(jì)政策的制度楔子,法院系統(tǒng)得益于此,進(jìn)入了黃金發(fā)展的十年。
  
  回顧前兩次法治的頂層設(shè)計,有一個共同點(diǎn)是頂層設(shè)計總是與底層活力相結(jié)合,共同成為推動制度進(jìn)步的力量。固然前兩次頂層設(shè)計都“放任”地方先行,甚至明確允許和默許一些地方突破既有規(guī)定,“良性違法”。這種邊破邊立、以破為立的改革路徑,也只有頂層和底層的“默契配合”才能實(shí)現(xiàn)。頂層制定了發(fā)展方向,打下了改革基調(diào),底層則結(jié)合實(shí)踐,摸索出各種行之有效的土辦法。例如現(xiàn)在普遍適用的“刑事和解”制度,也就是一度引起廣泛爭議的“賠錢減刑”的做法,最初出現(xiàn)時并無相關(guān)法律規(guī)定,直到實(shí)踐證明可行且有一定效果之后,才成為刑訴法上的正式制度。
  
  然而,此次第三次法治的頂層設(shè)計有了新的特點(diǎn),首先是廣度,法治不再是實(shí)現(xiàn)某種目標(biāo)———例如防止“文革”重現(xiàn),或是為市場經(jīng)濟(jì)護(hù)航———的附帶配置,而是治國方略的一個構(gòu)成部分,進(jìn)入全面發(fā)展階段;其次是法治不再成為改革的副產(chǎn)品,而是改革的前提,也就是說不能再使用以往那種邊破邊立乃至以破為立的法治發(fā)展模式,而是要在法治的既定框架下進(jìn)行市場和體制改革。這也可以說是法治與改革的“新常態(tài)”。
  
  這樣的“新常態(tài)”便對頂層和底層如何在法治發(fā)展過程中相配合提出了挑戰(zhàn)。兩個層面是否還能恢復(fù)以往那種互動的“默契”?毫無疑問,在當(dāng)下中國,法治的頂層設(shè)計必不可少。一些桎梏中國邁向法治的制度約束,必須在頂層的宏觀設(shè)計下才能打破,例如通過對財務(wù)和人事的直管打破司法的地方化;還有一些觀念也只有依靠頂層雷厲風(fēng)行的實(shí)踐才能打破底層的大染缸文化,例如只有頂層發(fā)起的強(qiáng)大反腐攻勢才能使“既要打老虎又要打蒼蠅”取代“適度腐敗論”,成為廉潔理念深入“官心”的前提。
  
  但是這種頂層設(shè)計無疑給底層造成了高壓態(tài)勢,有可能遭到底層的延誤、抵觸乃至反抗。去年以來由上而下部署的“防范冤假錯案”便是一例。一些陳年舊案在各方利益博弈中遲遲沒有明確結(jié)論,而一些已經(jīng)改判或是得出最終結(jié)論的疑案、冤案,在平反過程中也糾結(jié)著各種情緒、遲疑和躲躲閃閃。
  
  新一輪法治改革的主調(diào)已經(jīng)很清楚了,那就是限權(quán)———將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里。沒有什么權(quán)力在遭到限制之時會很順從,冤假錯案平反的復(fù)雜過程就是這種狀態(tài)的明顯例證。同樣的底層抵觸可能會蔓延到其他領(lǐng)域,尤其是利益格局復(fù)雜和深刻的領(lǐng)域,例如國企改革、反腐的制度化和相配套的諸如財產(chǎn)公開等制度,還包括司法和紀(jì)檢系統(tǒng)直管之后,地方當(dāng)局如何適應(yīng)一個不在自己掌控之下的監(jiān)督者和制衡者。
  
  要避免這種局面出現(xiàn),防范冤假錯案的一些案例中已經(jīng)給出了啟示。一些常年難以改判和裁斷的案件,正是在體制內(nèi)外許多普通人的奔走下得以處理。這其中有普通的公務(wù)員,有媒體人士,有律師和普通公民,他們成為新常態(tài)下頂層設(shè)計的最積極響應(yīng)者,成為激勵底層機(jī)構(gòu)回應(yīng)頂層設(shè)計的最活躍也是最有效的力量。他們積極性的來源便是法治與“限權(quán)”相輔相成的另一個關(guān)鍵方面———“賦權(quán)”。其中一個最可觀的例子便是新刑訴法賦予律師更全面的辯護(hù)權(quán)利之后,律師便成為了阻擊冤假錯案的一支重要力量,而且連帶撬動司法的其他鏈條,使整個平冤機(jī)器運(yùn)轉(zhuǎn)得更順暢。
  
  前兩次的頂層設(shè)計,實(shí)際上是解放了地方政府的權(quán)力,使它們成為改革的排頭兵,授權(quán)總是受歡迎的,因此頂層和底層親密無間,默契配合,推動中國法治建設(shè)走到新的歷史關(guān)口。而當(dāng)下的頂層設(shè)計則是反其道而行之,主要目標(biāo)是限權(quán),界定權(quán)力范圍,限制權(quán)力運(yùn)作的方式,這樣的改革總是更為艱難。如何使關(guān)進(jìn)籠子里的權(quán)力依然有效服務(wù)于法治事業(yè),服務(wù)于國民福祉,關(guān)鍵就在于新的頂層設(shè)計賦予民眾的權(quán)利有多大。 (責(zé)任編輯:鑫報)
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