多年來，蘭州受特殊地形地貌、不利氣象因素、脆弱生態(tài)環(huán)境制約，以及單一能源、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和揚塵、機動車尾氣污染等諸多疊加因素影響，市區(qū)大氣污染，空氣質(zhì)量長期居全國省會城市末位。為此，長期以來，蘭州市在治污方面進行了持續(xù)不斷的探索和努力。面對嚴峻的城市大氣污染問題，七里河區(qū)敦煌路街道結(jié)合實際于2012年底在蘭州市首創(chuàng)了冬季大氣污染防治“網(wǎng)格化”管理模式，著力構(gòu)建一張橫向到邊，縱向到底的治污之網(wǎng)，在防治冬季大氣污染方面發(fā)揮了突出作用，取得了顯著的成效。此舉引來了包括北京、天津、河北、陜西、青海、新疆、嘉峪關(guān)等30多個省內(nèi)外市區(qū)政府部門及環(huán)保部門的考察學(xué)習(xí)和推廣運用。自去年開始，這一行之有效的社會創(chuàng)新管理模式不僅用在了冬季大氣污染防治方面，還在其他領(lǐng)域開始全面推廣運用。一年多來，社區(qū)網(wǎng)格化管理在城市管理方面發(fā)揮的作用有目共睹，然而，在城市管理實行社區(qū)網(wǎng)格化管理的過程中，也出現(xiàn)了一些問題，這就使得網(wǎng)格化管理模式在實際運用中遇到了一定的阻力。那么，到底是什么讓這一新的城市管理模式難以很好地全面運轉(zhuǎn)呢？記者 談應(yīng)霞
淵源：被“逼”出來的社區(qū)網(wǎng)格化管理
近些年來，蘭州市在大氣污染治理方面下了很大的功夫，但受特殊地形地貌、不利氣象因素、脆弱生態(tài)環(huán)境制約，以及單一能源、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和揚塵、機動車尾氣污染等諸多疊加因素影響，市區(qū)大氣污染，空氣質(zhì)量長期居全國省會城市末位。面對嚴峻的城市大氣污染問題，蘭州市打響了冬季大氣污染防治“戰(zhàn)”。從上到下，各職能部門都在想各種辦法讓蘭州的空氣好起來，優(yōu)良天氣多起來。
2012年冬季，在冬防工作中，敦煌路街道結(jié)合自己轄區(qū)的實際情況，在蘭州市首創(chuàng)了冬季大氣污染防治網(wǎng)格化管理模式，著力構(gòu)建一張橫向到邊，縱向到底的治污之網(wǎng)。據(jù)了解，敦煌路街道地處蘭州西站的繁華地段，東鄰建蘭路步行街，西接土門墩，南與西津西路北側(cè)的西站街道接壤，北以光華街、南濱河路為界。轄區(qū)面積2.5平方公里，常住人口超過了8萬人。轄區(qū)內(nèi)有蘭石集團、國投小三峽發(fā)電、西太華工貿(mào)集團等中央、省、市區(qū)屬企業(yè)科以上單位22家，是一個集機械加工、科研、商貿(mào)、窗口服務(wù)業(yè)、居民住宅為一體的綜合性轄區(qū)。當初，該轄區(qū)內(nèi)有工業(yè)企業(yè)3家，建筑地工5家、燃煤鍋爐4家13臺228蒸噸，小火爐297家，燒烤攤點34家，餐飲業(yè)129家。從這些數(shù)據(jù)中我們不難看出，作為城市的中心區(qū)域，又是工業(yè)企業(yè)、建筑工地、燃煤鍋爐，又是小火爐、燒烤攤點，餐飲業(yè)，其治污工作應(yīng)該是困難重重。
按照傳統(tǒng)城市管理模式，那種條塊分隔的管理方式勢必出現(xiàn)推諉扯皮，職責(zé)不清、管理混亂，效率低下的問題。而且那種傳統(tǒng)的逐級上報方式讓很多問題的解決時間延長，甚至得不到解決，且解決成本較高。另外由于各部門的標準不一樣，導(dǎo)致條塊間沒有有效的配合。這就使得一個處于萌芽狀態(tài)的問題變成了一個顯現(xiàn)的問題，一個小問題變成了大問題；本來能夠半小時內(nèi)解決的問題，幾天都解決不了。
面對這種傳統(tǒng)城市管理模式的弊端，敦煌路街道結(jié)合自已轄區(qū)的實際情況，在數(shù)字技術(shù)基礎(chǔ)上建立了以單元網(wǎng)格管理為特征的大氣污染網(wǎng)格化管理模式，將信息技術(shù)、協(xié)同工作模式應(yīng)用到了大氣污染管理中。成立了由街道主要領(lǐng)導(dǎo)帶頭，各社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)、城管辦干部為成員的敦煌路街道冬季大氣污染防治工作小組，即街道總網(wǎng)格。同時，結(jié)合視頻網(wǎng)絡(luò)監(jiān)控技術(shù)，街道對轄區(qū)內(nèi)的監(jiān)管區(qū)域進行網(wǎng)格劃分，以社區(qū)為單元共劃分為8個二級網(wǎng)格，成立了4支專業(yè)隊伍，負責(zé)對本社區(qū)范圍內(nèi)所有防治大氣污染相關(guān)工作的總協(xié)調(diào)、總部署。另外，還劃分了樓院小網(wǎng)格。在每個社區(qū)大網(wǎng)格內(nèi)，按照樓院分布情況、人口密集程度以及單位、物業(yè)等分布情況，細分成小網(wǎng)格。這樣以來，全街道共劃分了40個小網(wǎng)格，每個小網(wǎng)格選出一名網(wǎng)格長、五名網(wǎng)格員、負責(zé)樓院網(wǎng)格內(nèi)大氣污染防治的日常宣傳、監(jiān)管和巡查工作。該街道首創(chuàng)的這種“金字塔”式的三級網(wǎng)格管理模式形成了街道大氣污染防治工作一級抓一級，層層抓落實的良好格局。也使得發(fā)生在街道轄區(qū)內(nèi)的許多有關(guān)大氣污染防治的問題及時得到了解決，大大降低了解決成本，提高了工作效率。
實施：網(wǎng)格化讓污染堵在源頭上
網(wǎng)格化管理的關(guān)鍵是如何落實網(wǎng)格管理人員實現(xiàn)管理力量下沉。敦煌路街道要求每個社區(qū)的每個網(wǎng)格都要有一支大氣污染防治網(wǎng)格監(jiān)控小組，每個網(wǎng)格都由6名人員組成，包括網(wǎng)格樓院長、城管協(xié)調(diào)員、環(huán)境監(jiān)督員、民事調(diào)解員、物業(yè)專管員和社區(qū)民警，這就形成了“一格六員”的模式。在這種人員結(jié)構(gòu)組成上，網(wǎng)格樓院長對本網(wǎng)格和樓院的大氣污染防治工作負全責(zé)。環(huán)保監(jiān)督員是轄區(qū)環(huán)境污染方面的監(jiān)測管理人員，主要負責(zé)對所轄網(wǎng)格樓院的環(huán)境保護工作進行常規(guī)檢查，將檢查出的問題反饋給責(zé)任單位或住戶，并督促其限期整改處理，同時負責(zé)向上級環(huán)保熱線12369檢舉環(huán)境污染和破壞環(huán)境違法行為。城管協(xié)調(diào)員是轄區(qū)城市管理工作的主要負責(zé)人，負責(zé)網(wǎng)格內(nèi)與城市管理有關(guān)的工作，主要是小區(qū)院落環(huán)境衛(wèi)生和基建項目的管理。民事調(diào)解員是排查調(diào)處轄區(qū)內(nèi)民間糾紛的主要負責(zé)人，負責(zé)本網(wǎng)格內(nèi)因環(huán)境污染問題造成的民事糾紛，并負責(zé)對居民的治污宣傳工作。物業(yè)管理員是轄區(qū)內(nèi)物業(yè)公司派駐網(wǎng)格的代表，接受網(wǎng)格黨支部的領(lǐng)導(dǎo)，配合網(wǎng)格負責(zé)人和樓院長開展轄區(qū)物業(yè)管理方面的工作，特別是協(xié)調(diào)處理與物業(yè)公司有關(guān)的大氣污染治理工作。社區(qū)民警是公安部門從事網(wǎng)格樓院的治安防范、管理和群眾工作的主要力量，負責(zé)對本網(wǎng)格內(nèi)造成環(huán)境污染的企業(yè)、法人及個人進行訓(xùn)誡、處置等。由此可見，網(wǎng)格內(nèi)的每個人都有非常清晰的責(zé)任。通過他們的日常巡查，監(jiān)管，有效控制了污染源的發(fā)生，做到了“全天候、全方位、全過程”落實監(jiān)管責(zé)任。這樣一來，該宣傳的宣傳，該整治的整治，該處置的處置，大家各負其責(zé)，將轄區(qū)的污染源堵在了源頭上。
敦煌路街道書記陳耀龍告訴記者，一格六員都來自基層部門干部和轄區(qū)五老人員、志愿者、部分公益性崗位工作人員來兼任，可以說一格六員充分調(diào)動了社會資源。首先，這些網(wǎng)格員基本都生活在各自所屬網(wǎng)格內(nèi)，熟悉轄區(qū)的情況，在涉污事件巡查中能夠及時發(fā)現(xiàn)問題，且巡查成本較低，他們每天只需定時定點去自己的網(wǎng)格內(nèi)巡查，就可以及時發(fā)現(xiàn)并解決問題，所以說網(wǎng)格員的巡查對防治污染起到了至關(guān)重要的作用，避免了許多隱性問題變成顯性問題，小事件變成大事件問題的出現(xiàn)。同時，在巡查過程中，網(wǎng)格員還可以對居民宣傳相關(guān)的政策法規(guī)，由于網(wǎng)格員也屬轄區(qū)的一分子，與轄區(qū)居民比較熟悉，在政策宣傳中，更容易得到居民的信任，從而能夠更好更有效地進行政策法規(guī)的宣傳，這種作用其他人是替代不了的。另外，在協(xié)調(diào)方面他們也能起到事半功倍的效果。因為網(wǎng)格內(nèi)的很多事情可能涉及到轄區(qū)單位、部門和居民，而網(wǎng)格員在平時的工作中已經(jīng)與單位部門熟悉了，與居民也很熟悉，在這種情況下，由其來協(xié)調(diào)一些事情會非常有效。而網(wǎng)格員的這四大職責(zé)，即發(fā)現(xiàn)、解決、宣傳、協(xié)調(diào)是其他部門工作人員所無法代替的。這樣一來，許多處于萌芽狀態(tài)的問題經(jīng)過網(wǎng)格員的巡查而被解決在萌芽期，有效杜絕了多方面的大氣污染的發(fā)生。
同時，該街道按照“防治結(jié)合、重在預(yù)防”的原則，統(tǒng)籌專業(yè)隊伍、市民群眾、科技手段等各方面的力量，建立了切實有效的冬防監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)。設(shè)立了96881民情呼叫大氣污染舉報專線，實行24小時專人值守，鼓勵居民積極參與發(fā)現(xiàn)轄區(qū)點源污染，并對舉報人給予一定獎勵。另外，在全街道安裝監(jiān)控49個，通過視頻，對轄區(qū)內(nèi)的樓群院落、建筑企業(yè)、餐飲企業(yè)、燃煤鍋爐、小火爐進行了全天候的動態(tài)監(jiān)控。不僅如此，該街道還利用三維數(shù)字社會管理系統(tǒng)，將所有的污染源納入監(jiān)控范圍，只要用鼠標點擊屏幕上的監(jiān)控攝像頭，各重點地段的實時監(jiān)控情況就清晰地呈現(xiàn)于眼前，實現(xiàn)了監(jiān)控不留死角。
效果：治污“網(wǎng)格化”管理得到各界肯定
2013年11月中旬，由國家環(huán)保部西北督查中心主任趙浩明一行11人蒞臨敦煌路街道考察大氣污染防治網(wǎng)格化管理工作?？疾靾F一行實地查看了大氣污染防治網(wǎng)格化管理工作各項制度、大氣污染源分類監(jiān)控、LED屏及各類基礎(chǔ)工作資料，并通過三維數(shù)字中心視屏監(jiān)控系統(tǒng)查看了建筑工地揚塵防治、機動車尾氣檢測、紅袖章工作隊伍的巡查情況；同時，考察團還隨機抽取了轄區(qū)一戶商鋪，了解了轄區(qū)小煤爐的使用情況，表示污染監(jiān)控得力，措施落實有效，對敦煌路街道冬防“網(wǎng)格化管理”工作給予了肯定。
敦煌路街道首創(chuàng)的有關(guān)冬季大氣污染防治網(wǎng)格化管理的模式取得良好成效，并于去年冬季開始在蘭州市推廣應(yīng)用。蘭州市在四城區(qū)街道社區(qū)設(shè)置了環(huán)保專干，對燃煤小鍋爐、小火爐及道路開挖施工、建筑拆遷施工和道路清掃揚塵實行責(zé)任到人的包區(qū)域監(jiān)管，形成了縱向到底、橫向到邊的網(wǎng)格化污染監(jiān)督模式，揚塵和燃煤兩大源污染得到有效管控，空氣優(yōu)良天數(shù)達到290多天。這讓省內(nèi)外污染較為嚴重的城市紛紛前來“取經(jīng)”。
石家莊市直有關(guān)部門的負責(zé)同志在赴蘭州考察大氣污染治理工作時，考察團一行實地考察了敦煌路街道網(wǎng)格化管理、西湖供熱站燃煤鍋爐改造等工作，并針對大氣污染防治工作進行了座談交流。考察團成員表示，盡管在蘭州考察的時間不長，但學(xué)到了真東西，收獲不小，接下來，他們將結(jié)合石家莊市的實際，學(xué)習(xí)借鑒蘭州經(jīng)驗，運用到大氣污染治理工作中，力爭取得明顯成效。
嘉峪關(guān)市在考察了蘭州大氣污染治理工作后，參照蘭州市大氣污染治理成功經(jīng)驗制定了《嘉峪關(guān)市2014—2016年大氣污染防治實施方案》，將成立大氣污染綜合治理領(lǐng)導(dǎo)小組，并成立指揮部，對大氣污染防治工作實行統(tǒng)一協(xié)調(diào)，統(tǒng)一指揮。結(jié)合社會治理創(chuàng)新工作，實行大氣污染防治的網(wǎng)格化管理，合理劃分各級網(wǎng)格，形成覆蓋城鄉(xiāng)的監(jiān)管體系，有效控制污染源發(fā)生。并借助市社會管理服務(wù)中心和各類信息資源，建立治污信息平臺，對全市大氣污染進行實時監(jiān)控、舉報、受理和處置。同時，重拳打擊企業(yè)偷排偷放行為，加強對企業(yè)污染治理設(shè)施運行情況的監(jiān)管，加大環(huán)境監(jiān)察力度，嚴查環(huán)境違法行為；嚴管揚塵污染等有效措施，積極進行大氣污染防治工作。
大氣污染防治網(wǎng)格化管理模式在街道實施兩年來，不僅明顯提高了防治效率，有效降低了防治成本，也提高了群眾的參與積極性。陳耀龍告訴記者，這一系統(tǒng)投入運行以來，系統(tǒng)本身對大氣污染問題的發(fā)現(xiàn)率達到了90%以上，而在過去只有30%左右，問題處理率為90.9%，問題的平均處理時間為12.1小時，而在過去則需要1周左右。另外，網(wǎng)格化管理使得各類污染源能夠在第一時間被發(fā)現(xiàn)、解決，大大降低了維護成本。同時，組織人員的集約化分工配置，使大量工作由少數(shù)網(wǎng)格員來完成，專業(yè)部門不再承擔(dān)發(fā)現(xiàn)問題，捕獲信息的責(zé)任，徹底從“監(jiān)督“工作中解放了出來，降低了消耗。同時，新型的組織結(jié)構(gòu)和人員分工方式解決了職責(zé)交叉、推諉扯皮、多頭管理的問題，大大提高了管理主體的活力和效率。其次，通過網(wǎng)格平臺的紐帶作用，加速了信息傳遞，方便了網(wǎng)格管理者及時采取措施對癥下藥。
去年，市委副書記、市長袁占亭在七里河區(qū)檢查網(wǎng)格化管理工作時指出，要整合五城聯(lián)創(chuàng)、污染治理等城市管理各項工作，進一步探索建立基層組織網(wǎng)格化管理的長效機制，真正做到任務(wù)落實下去、責(zé)任扛上肩頭、管理有效提升。
問題：
“網(wǎng)格化”管理雖有效 按需配崗很重要
通過對敦煌路街道大氣污染防治網(wǎng)格化管理的認識，我們不得不為這種社會管理的創(chuàng)新模式叫好。因為，它依托統(tǒng)一的城市管理以及數(shù)字化的平臺，將城市管理轄區(qū)按照一定的標準劃分成為單元網(wǎng)格。通過加強對單元網(wǎng)格的部件和事件巡查，建立一種監(jiān)督和處置互相分離的形式。對于政府來說的主要優(yōu)勢是政府能夠主動發(fā)現(xiàn)，及時處理，加強政府對城市的管理能力和處理速度，將問題解決在居民投訴之前。
“網(wǎng)格化管理實現(xiàn)了城市管理的扁平化解決了以往城市管理層級過多的問題，解決了城市管理中梗阻的問題。使我們的城市管理更為有效。去年，七里河區(qū)就在網(wǎng)格化管理的基礎(chǔ)上推行了‘十百千’行動。就是一個縣級領(lǐng)導(dǎo)包3到4個網(wǎng)格，全區(qū)的科級部門進網(wǎng)格，千名干部進網(wǎng)格。這樣以來，縣級領(lǐng)導(dǎo)包大網(wǎng)格，部門包小網(wǎng)，干部包到點上，所有的行政資源集合到一起，大家擰成一股繩，齊抓共管，取得了非常好的效果。”陳耀龍說。而據(jù)記者了解， 這種將被動應(yīng)對問題的管理模式轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃影l(fā)現(xiàn)問題和解決問題的模式也已經(jīng)運用到了很多城市的管理中。
對于這樣一個全新的，有效的城市管理模式，親自參與到其中的網(wǎng)格員們又是怎么想的呢？結(jié)果的確有些出乎意料。“ 一個良好的制度模式需要一個良好的運行機制，我們現(xiàn)在卻成了‘包治百病’的地方，哪個口上的工作都壓到我們身上，的確讓我們心有余而力不足。”已經(jīng)在社區(qū)干了8年綜治員工作的王琴（應(yīng)采訪對象要求使用化名）說。她坦誠地告訴記者，8年前，她是托關(guān)系才進到社區(qū)成為一名綜治員的，那時候的工作壓力很小，每天除了到轄區(qū)巡邏外，最多就是幫助社區(qū)專干們?nèi)霊簟５詮耐菩猩鐓^(qū)網(wǎng)格化管理以來，她們的工作基本變成了5+2，白+黑，而且基本要做到隨叫隨到，手頭的工作多的干不完，壓力超大，為此，她于今年3月份選擇了辭職。“說實話，這份工作對我來說非常需要，但是實在干不動了。一天到晚的跑，壓力太大了。冬防的時候，我們時常半夜三更站在大街上，勸說那些擺燒烤攤的人不使用有煙煤，早點撤攤；轄區(qū)里有垃圾了， 不管白天黑夜都得去掃，督查出來哪里的殘標沒鏟掉，那我們頭上的火又著了，這種體力加心理的壓力感覺實在干不下去了。一個月就1200塊錢的工資，不干也罷。”王琴毫不戀惜地說。
據(jù)了解，和王琴一樣，因為過多的網(wǎng)格工作而選擇辭職的社區(qū)志愿者、公益性崗位工作人員，甚至社區(qū)專干不在少數(shù)。有基層部門統(tǒng)計，目前，社區(qū)公益性崗位的辭職率已經(jīng)達到40%左右。主要原因就是在實行社區(qū)網(wǎng)格化管理后，上級行政化干預(yù)，再加上網(wǎng)格管理
的內(nèi)容繁雜。“創(chuàng)建衛(wèi)生城市、平安蘭州、文明城市、歷史文化名城、園林城市、環(huán)保模范城市、大氣污染防治，哪一項都與我們有關(guān)，我人除了自己的本職工作外，還要干這些創(chuàng)建的活，而且其中有很多事情是我們很難完成的。本來我們的本職工作壓力就很大，再加上這么多的與本職工作無關(guān)的工作，我們很多人都累的干不動了，好多人都辭職了。”仍然堅守在社區(qū)專干崗位上的小孫如是說，“其實，社區(qū)網(wǎng)格化管理真的是一種非常有效的管理模式，但是，現(xiàn)在壓下來的活太多，已經(jīng)走樣了，照這樣下去只能淪為形式。”
對此問題，已經(jīng)參與其中的網(wǎng)格員們認為，要解決這個問題，應(yīng)該考慮增設(shè)一批網(wǎng)格員的公益性崗位，一個網(wǎng)格配置3至4人，專門負責(zé)網(wǎng)格內(nèi)的事，讓網(wǎng)格化管理真正為我們的城市管理做出應(yīng)有的貢獻。
