厘金

兩場治理整頓，皆虎頭蛇尾，不了了之，導(dǎo)致中央對財政進(jìn)行治理整頓的努力完全落空……兩場治理整頓，皆虎頭蛇尾，不了了之，導(dǎo)致中央對財政進(jìn)行治理整頓的努力完全落空，并再度證明了在中央權(quán)威淪喪、積重難返的情況下，僅靠宰相的鐵腕與操守，并不能解決任何關(guān)鍵問題。堂堂一個政權(quán)，卻無法有效掌控78%的財政收入。這樣的政權(quán)，早已經(jīng)喪失了作惡的能力，也同時喪失了制止作惡、自我純凈的能力，后者正是其崩潰的根本原因……對于大清官場的不少干部來說，1899年的夏天是一個難熬的酷暑。

從6月開始，直到10月，鐵面“宰相”(軍機大臣)剛毅率“中央檢查組”，奉旨南下江蘇與廣東，清查財政，掀開了治理整頓的大幕。

兩江總督劉坤一對此極為不爽，尤其是剛毅的南下正好發(fā)生在紀(jì)檢部門(“御史”)參劾兩江的厘金稅收存在重大問題之后。劉坤一隨即向中央打了報告，稱病請辭。在他寫給浙江巡撫德馨的私信中，牢騷滿腹：“唯被言官參劾，朝廷特派剛相南來查辦……鄙人屢掛彈章，抑賴圣明曲予優(yōu)容，寧復(fù)以人言介意?”

其實，劉坤一有點高看自己了。剛毅南下，并不是要查辦他，而是藉此展開一場財政領(lǐng)域的治理整頓。兩江的問題，無非為中央提供了一個“抓手”和理由而已。

這場治理整頓的主要目的：一是摸清財政的家底，二是將財權(quán)盡可能多地收歸中央。這其實是中央與地方爭奪財權(quán)的一次拔河，是中央試圖重建權(quán)威的一次火力偵察，是大清政權(quán)試圖在財政上“救亡圖存”的一次掙扎。

同樣的治理整頓，5年之后(1904年)又進(jìn)行了一次。中央派兵部左侍郎鐵良，南下江蘇，進(jìn)行調(diào)查和整頓。此舉依然激起江蘇官場與民間的不滿，報界甚至拿剛毅、鐵良的姓氏調(diào)侃，揶揄他們是“搜刮”地方的“鋼鐵”(剛、鐵)。

雄心勃勃的剛、鐵二人，試圖煉就大清國的財政“鋼鐵”。但這兩場治理整頓，皆虎頭蛇尾，不了了之，大清國加速滑向崩潰的泥潭。

疲軟的中央

“剛鐵”南下，治理整頓，首要的原因就是中央實在太疲軟了：經(jīng)歷了數(shù)十年的內(nèi)憂外患消耗之后，大清國的中央財政真正成了兩袖“清”風(fēng)，而地方督撫們的財權(quán)卻日漸坐大。

這種“強枝弱干”的局面，形成于鎮(zhèn)壓太平天國運動之時，并且，不僅僅財權(quán)，甚至在敏感度更高的兵權(quán)、組織人事權(quán)這些傳統(tǒng)上絕對不容“問鼎”的中央權(quán)力，也被大量轉(zhuǎn)移到地方手中。

為了“救亡圖存”，清政府不得不放手發(fā)動地方官員和士紳，而中央手上無兵無將亦無餉，唯一能夠動用的資源就是“政策”。通過“給政策”的方式，中央將兵權(quán)、財權(quán)不斷地下放給地方，在激發(fā)地方官員和士紳積極性的同時，也打開了“大放權(quán)”的潘多拉魔盒。

在這一時期崛起的曾(曾國藩)、左(左宗棠)、李(李鴻章)等人，不僅是中國近代軍閥的肇始，也是財閥的肇始。

“兵馬未動，糧草先行”，大辦團(tuán)練、“就地募兵”的一個重要前提，就是下放財權(quán)、“就地籌餉”。最開始，以咸豐皇帝為核心的中央，還是堅持將財權(quán)抓在手上，堅持朝廷指揮槍桿子的原則，通過餉銀來調(diào)控和制衡曾國藩等坐擁雄兵的將領(lǐng)。其具體的體現(xiàn)，就是堅決不任命曾國藩等人兼任地方行政職務(wù)，將“軍、政”嚴(yán)格分開。軍隊的糧餉供應(yīng)，必須仰賴行政體系的支持。這一對槍桿子設(shè)防的政策，在局勢復(fù)雜的戰(zhàn)區(qū)，實際上難以執(zhí)行，造成前線將領(lǐng)十分被動，曾國藩感慨說：“無土無財，無位無民”，“武不能補千把外委之實，文不能轄府廳州縣之官”，籌糧籌餉處處受到地方掣肘。

曾國藩一怒之下，干脆借奔喪為名，撂了挑子在老家靜觀局勢。直到局勢日益糜爛，中央不得不同意賦予其地方實權(quán)，他才出來工作。曾國藩開了口子之后，前線將領(lǐng)兼任地方督撫，遂成為一種與時俱進(jìn)的時尚。

有兵就有財，有財就有兵，財權(quán)隨同兵權(quán)一道，迅速集中到“中興名臣”們的手中，這令曾國藩的湘軍，迅速成為大清國中政、經(jīng)勢力最為強悍的集團(tuán)。到同治二年(1863年)，全國8位總督中，3人是湘軍將領(lǐng);全國15位巡撫中，9人是湘軍將領(lǐng)，“至提鎮(zhèn)兩司，湖南北者，更不可勝數(shù)”。曾國藩自己坦承：“自軍興以來，各省丁、漕等款，紛紛奏留供本省軍需，于是戶部之權(quán)日輕，疆臣之權(quán)日重。”如果不是曾氏自我克制，湘軍集團(tuán)尾大不掉的局面，根本不是中央能夠主動化解的。

財權(quán)的下放，意味著傳統(tǒng)財政體系名存實亡。

這種傳統(tǒng)體系，其“一個中心”就是中央集權(quán)，“兩個基本點”則是依靠“起運存留”的中央地方分稅，及依靠“奏銷”的預(yù)決算制度。

所謂“起運、存留”，接近于如今的“國稅”、“地稅”之分。在咸豐朝之前，得力于強大的中央集權(quán)，這一體系運轉(zhuǎn)得相當(dāng)順利。八旗入關(guān)之初，“起運”、“存留”各半，地方財政相當(dāng)寬裕。之后，隨著大局底定，地方存留被大幅削減，自康熙中葉開始，至嘉慶、道光年間，地方存留一般低于25%，財權(quán)完全集中在中央。

這種過于剛性的“計劃經(jīng)濟(jì)”財政，極容易陷入“一收就死、一放就亂”的兩難處境。中央過度征收“起運”(國稅)，給地方留的“存留”(地稅)太少，這成為地方向民間大肆攤派的絕好理由。其中，沿襲前明舊制而向民眾征收“耗羨”(熔鑄白銀的折耗)，就是一例。

大一統(tǒng)、大集權(quán)的“計劃經(jīng)濟(jì)”體系，不僅僅是大清特色，也是千百年來的中國特色，其具備強大的“集中資源辦大事”——無論好事還是壞事——的能力。

這種傳統(tǒng)的財政管理制度，必須在和平的環(huán)境下，依靠龐大的官僚機器才能運轉(zhuǎn)。戰(zhàn)亂之中，各地督撫及將領(lǐng)自行征兵、籌餉，“起運、存留”之別蕩然無存，“奏銷”也難以及時進(jìn)行。天長日久，全國、全軍上下皆是一筆糊涂賬。

太平天國蕩平之后，按照慣例，應(yīng)進(jìn)行軍費的“奏銷”。戶部的各級干部摩拳擦掌，準(zhǔn)備大發(fā)其財——沒有他們的“專業(yè)”指點，“糊涂賬”絕對無法符合報銷的規(guī)定，這正是他們尋租的好機會。甚至，不少八旗子弟紛紛找門路到戶部工作，準(zhǔn)備大發(fā)一筆“奏銷”財。

中央機樞的恭親王、倭仁等人，都意識到了其中的危機：一旦嚴(yán)格執(zhí)行“奏銷”制度，大多數(shù)的軍費賬目必定難以報銷，按照慣例，勢必興起大獄，這可能激起大規(guī)模的兵變。

在穩(wěn)定壓倒一切的關(guān)鍵時刻，中央審時度勢，及時剎車，宣布：“所有同治三年六月以前各處辦理軍務(wù)未經(jīng)報銷之案，準(zhǔn)將收支款目總數(shù)分年分起開具簡明清單，奏明存案，免其造冊報銷。”曾國藩在家書中說：“感激次骨，較之得高爵穹官，其感百倍過之。” (責(zé)任編輯：陳冬梅)