自此，傳統(tǒng)的“奏銷”制度實際上名存實亡，并生成了“內(nèi)銷、外銷”的新變種：地方上有選擇地將那些與中央規(guī)定相符的開支上報，稱為“內(nèi)銷”，而不相符合的不予上報，稱為“外銷”。“內(nèi)銷”也往往不按規(guī)定填報“四柱”表單，只提交一份簡單的明細。“外銷”部分則完全脫離了中央財政和中央監(jiān)察部門的視線，成了實際上的“坐支”。

更為致命的，為了確保中央一級的財政收入，中央退而求其次，以行政命令的方式，規(guī)定了“京餉”定額，硬性攤派給地方。這種看似強悍的做法，實際上色厲內(nèi)茬，等于是變相承認：地方只要足額繳納“京餉”，就可以自由支配其余的財政收入，而且，中央根本就不問“京餉”的餉源稅種，只要真金實銀。

此后，各種新增戰(zhàn)爭賠款及新政改革的開支，都通過這種攤派的方式解決。為了讓地方政府接受攤派，中央一邊高舉組織人事權(quán)這一大棒，進行逼迫，一邊高舉政策傾斜的胡蘿卜，不斷地開口子準許地方開征新的稅賦——顯然，這種竭澤而漁的方式，造成了權(quán)威資源的不可持續(xù)、不可再生的濫用，在喪失了對地方財政實際控制權(quán)的同時，中央也喪失了更為寶貴的權(quán)威資源。

地方政府成為“車匪路霸”

令中央財權(quán)徹底喪失的最大漏洞，就是地方征收的“厘金”。

所謂“厘金”，得名于“值百抽一”(1%，即“一厘”)的稅率，是一種貿(mào)易稅。在實際執(zhí)行過程中，稅率并非名義上的“一厘”(1%)，多數(shù)省份都在5%以上。厘金的征收對象，幾乎涵蓋所有商品，及商品流通的所有環(huán)節(jié)。羅玉東在其1936年出版的《中國厘金史》中總結(jié)說，“舉凡一切貧富人民自出生到死亡，日用所需之物，無一不在被課之列。”

厘金這一稅種，是在鎮(zhèn)壓太平天國運動中，地方官員們創(chuàng)造性思維的集中體現(xiàn)。其始作俑者，一般認為是刑部侍郎雷以諴。雷于1853年在揚州會辦軍務(wù)，為了解決團練經(jīng)費，根據(jù)中央“就地自行籌餉”的指示精神，向本地坐商及途經(jīng)本地的行商征收厘金。這一招十分見效，不久即被中央采納，于1855年在全國范圍內(nèi)推廣，成為繼田賦、鹽稅之外的最大稅種。

厘金的最初設(shè)計，是戰(zhàn)時的權(quán)宜之計，取諸地方、用于地方，算是地方稅，但地方政府嘗到了甜頭之后，就被固定下來，成了常稅。地方政府對厘金的征收充滿了積極性，大干快上，一時之間，全國范圍內(nèi)局卡林立，布如羅網(wǎng)，商賈行人處處要交“買路錢”，各地政府儼然成為穿制服的“車匪路霸”。

花樣百出的名目，并不止這些，還有查船規(guī)費、查貨規(guī)費、浮收折價、填換運照、劃子錢、灰印錢、出票錢、驗票錢、換票錢、苛罰等等。

為了確保厘金的征收，地方政府甚至不惜犧牲田賦和鹽稅等“國稅”，厘金迅速成為數(shù)額最為可觀的大稅種。根據(jù)剛毅在1899年的報告，廣東全省財稅收入500余萬兩，其中厘金收入高達393萬兩，占78.2%，其余才是“地丁、鹽課、耗羨、雜稅”4項傳統(tǒng)稅收的總和。

厘金的設(shè)立，對本土農(nóng)工商業(yè)傷害極大，而外資企業(yè)則因為條約中明確規(guī)定了只需要繳納海關(guān)關(guān)稅，而得以幸免，并因此占據(jù)了相當有利的競爭地位——這與其說是外資享受“超國民待遇”，不如說內(nèi)資被迫承擔“超國民負擔”。這也導致大量內(nèi)資紛紛依附外資，披起“洋皮”。

1896年李鴻章出訪歐美，其中一個重要的使命，就是游說各國同意中國提高關(guān)稅。各國一致認為，中國關(guān)稅全球最低，確有必要提高，但中國必須首先取消厘金，否則無法改善投資和經(jīng)商環(huán)境，關(guān)稅提高之后商業(yè)更難推行。李鴻章完全認同西方對厘金的負面看法，但因為涉及龐大的既得利益集團，他一個靠邊站的老干部，實際上無能為力。最終，提升關(guān)稅的使命徹底失敗。

從厘金創(chuàng)辦以來，中央一直沒有放棄過監(jiān)控的企圖，多次要求各地上報厘金的收支賬目，但難以如愿;即便后來開始申報，卻存在著嚴重的瞞報漏報少報現(xiàn)象。根據(jù)戶部在光緒六年(1880年)的一份報告，厘金收入被壓低瞞報的金額高達70%，而其辦公經(jīng)費支出(“局用”)被夸大瞞報的金額甚至高達80%：“(厘金)隱匿挪移，在所不免……至局用一項，或以一成開支;或正厘一兩，收辦公銀八分;或則支銷項下并無經(jīng)費名目。查應(yīng)出之款匿不開報，則所報收款不實不盡可知……此外洋藥(進口鴉片)厘金，聞東南各省，有以百兩報五十兩者，甚或三十兩者。此中暗虧厘課，為數(shù)甚巨。”

為了確保厘金的征收，地方政府甚至不惜與中央惡性競爭。咸豐十一年(1861年)，恭親王等報告說：“廣東設(shè)有洋藥抽厘總局，如有人先輸五十兩，即無庸在關(guān)上完納正稅。又澳門漏稅之茶葉，日見其多，每百斤稅銀二兩五錢，抽厘局只征五錢，即可任商人繞越走私，無一肯到關(guān)納稅。”在厘金局的持續(xù)擠壓下，滸墅、西新、北新三個常關(guān)甚至不能不“倒閉”。

厘金之外，地方政府還想出了各種花樣繁多的苛捐雜稅，甚至也不報請中央批準，自行征收。

根據(jù)1910年《廣東省財政說明書》，該省的捐稅名目之多，令人眼花繚亂。捐稅共分正、雜、零星三大類。而且，在某種捐稅之下，還有各種子目。這些捐稅種類，多是零星的蠅頭小稅，真正是涓滴不漏。河南遂平縣連麻豆、芝麻也不放過，要按重量征稅，不僅擾民殘民，而且大大增加了行政成本，令財政收支更為入不敷出。

地方政府成為穿制度的“車匪路霸”后，在利益驅(qū)動下，甚至連“皇綱”都敢劫。戰(zhàn)爭期間，原應(yīng)上繳中央的丁、漕、鹽、關(guān)等稅款，都曾被劫。咸豐二年(1852年)，安徽巡撫蔣文慶首開先河，將全省上下的地丁、關(guān)稅及雜款，一律截留，充作軍費;次年，浙江協(xié)撥湖廣的餉銀7萬兩過境安徽，又被他截留。同年，廣東解往江南糧臺的15萬兩餉銀，被江西巡撫張芾截留;曾國藩則截留了過境湖南的4萬兩餉銀……中央對此無可奈何，只能在申斥之外，予以默認。

日益坐大的地方，也開始侵蝕中央的固有稅源。如買官賣官的“捐納”，本是屬于中央的特權(quán)，從戰(zhàn)時開始，地方紛紛染指。更令中央郁悶的是，為了爭奪客源，各地競相降價銷售，導致官位大貶值，“捐納”的收入直線下降。以中央財政所得捐納收入為例，道光年間每年可得1000萬~2000萬兩，光緒初年就只能收到50萬~60萬兩。

“永不加賦”過期作廢

伴隨著兵權(quán)、財權(quán)的下放和“被下放”，同樣敏感的組織人事權(quán)、至少是財政機構(gòu)的組織人事權(quán)，也開始轉(zhuǎn)移到地方。各省在戰(zhàn)時所設(shè)立的厘金局、籌款局、軍需總局等，戰(zhàn)后所設(shè)立的“善后局”、“籌防局”等，人事權(quán)皆掌控于地方實力派手中。中央財政的派出機構(gòu)“布政使司”的首長“藩臺”，對此毫無發(fā)言權(quán)，中央組織人事部門也根本無法插手。戰(zhàn)后，戶部令各厘局裁員，并納入統(tǒng)一管理體系，均遭到地方上的軟頂硬扛，無法推行。這等于是在原先的財政管理體制外，另外設(shè)立了一套新的體制。這些機構(gòu)與老的機構(gòu)并列，互不統(tǒng)屬，政出多門，爭奪本來就不豐厚的稅源。 (責任編輯：陳冬梅)