晚清蘭州東教場(chǎng)新春閱兵
清朝懲明代之弊，為了避免監(jiān)察官員介入黨爭(zhēng)，大力發(fā)展奏折制度，意圖以官員之間的互相監(jiān)督，取代過(guò)去的監(jiān)察制度。但隨著奏折制度日漸常規(guī)化，“密”折色彩褪去，奏折已經(jīng)無(wú)法實(shí)現(xiàn)官員間互相監(jiān)督的作用，反而使官官相護(hù)的現(xiàn)象更加嚴(yán)重，官場(chǎng)中的貪腐也愈發(fā)不受約束。監(jiān)察制度的弱化與缺失，是造成清代官員大面積腐敗甚至是有組織犯罪的主要因素之一。
乾隆時(shí)期官員貪腐呈現(xiàn)出很強(qiáng)的集團(tuán)性
清代乾隆時(shí)期，中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，國(guó)力強(qiáng)盛，但也是官員腐敗案的高發(fā)期，乾隆皇帝的懲貪肅腐曾面臨艱難的局面。
從乾隆四十六年（1781）到四十九年（1784）間，清廷共查出了浙江嘉湖道王燧貪縱營(yíng)私案、甘肅通省冒賑案、烏魯木齊冒銷(xiāo)帑銀案、山東巡撫國(guó)泰貪縱營(yíng)私案、閩浙總督陳輝祖抽換侵盜入官貲財(cái)案和江西巡撫郝碩勒派屬員等六起集團(tuán)性貪污賄賂大案，每起案件都涉及該省州縣以上官員數(shù)十人甚至上百人，且往往持續(xù)數(shù)年甚至二三十年后才被發(fā)現(xiàn)。在江西巡撫郝碩的案件中，除了巡撫和藩臬兩司外，還有71名地方官涉案。乾隆帝為了避免全省的行政癱瘓，不得不將涉案的這些官員“免其革任”,只能議罰了事。這些案件不僅牽涉的官員多，而且貪贓過(guò)程中官員們默契配合，甚至有組織行動(dòng)，呈現(xiàn)出很強(qiáng)的集團(tuán)性。其中又以乾隆四十六年（1781）的甘肅通省冒賑案最具代表性。
清代的甘肅地瘠民貧，但地處軍需要道，餉用浩繁，每年依賴中央?yún)f(xié)撥巨額銀兩采買(mǎi)糧食，賑恤災(zāi)民，供應(yīng)當(dāng)?shù)貪M漢駐軍。乾隆二十五年（1760）為節(jié)省庫(kù)帑，清廷特準(zhǔn)甘肅及外省商民，繳糧捐納監(jiān)生，以解當(dāng)?shù)刂?。凡捐糧達(dá)到一定數(shù)額者，可入國(guó)子監(jiān)為監(jiān)生，獲得步入仕途的機(jī)會(huì)。后因諸弊叢生，朝廷一度下令停止收捐監(jiān)糧。乾隆三十九年（1774），陜甘總督勒爾錦再次奏請(qǐng)恢復(fù)捐監(jiān)舊例。在中國(guó)古代社會(huì)，捐納常是國(guó)家用來(lái)快速獲得財(cái)政來(lái)源的一種手段，用于軍需、賑災(zāi)之急需，但往往蠹害國(guó)政民生。乾隆帝對(duì)此事也異常小心，但在大學(xué)士、首席軍機(jī)大臣于敏中的支持和運(yùn)作下，乾隆帝終于批準(zhǔn)此議，并派以擅長(zhǎng)理財(cái)著稱的官員王亶望為甘肅布政使，在蘭州主持全省捐監(jiān)，乾隆四十二年（1777）王亶望擢升浙江巡撫，王廷贊繼任甘肅布政使，接手繼續(xù)辦理通省捐監(jiān)事宜。
自乾隆三十九年（1774）始，甘肅省連年報(bào)旱，請(qǐng)求賑捐。王亶望倚任蘭州知府蔣全迪，將全省各屬災(zāi)賑捏開(kāi)分?jǐn)?shù)，酌定輕重，令州縣分報(bào)開(kāi)銷(xiāo)。同時(shí)，令各州縣捐監(jiān)無(wú)需照例繳糧，而改折銀兩，不必買(mǎi)糧貯倉(cāng)。凡折捐監(jiān)生、報(bào)災(zāi)分?jǐn)?shù)經(jīng)藩司議定后，道、府、直隸州照例加結(jié)，不得詳查阻止。如實(shí)遇災(zāi)需賑恤時(shí)，各州縣除浮冒貪污之外，其實(shí)散之?dāng)?shù)，亦多系放銀抵糧。如此，各州縣浮開(kāi)貪污所得多落入王亶望等腰包。王廷贊繼任甘肅布政使后，變本加厲，規(guī)定每名監(jiān)生折收銀五十五兩，除另加辦公費(fèi)四兩之外，再加“心紅紙張”費(fèi)二兩。據(jù)王廷贊乾隆四十二年（1777）十二月二十八日折奏，僅當(dāng)年一年甘肅全省報(bào)捐監(jiān)生共四萬(wàn)七千零五十二名。
最終，在王亶望、王廷贊主持捐監(jiān)前后五六年間，甘肅收捐監(jiān)生總計(jì)三十萬(wàn)零四百六十一名，折收銀在一千五百萬(wàn)以上②，超過(guò)全國(guó)地丁銀歲入之半，而地丁銀約占國(guó)家歲入之六七成。此項(xiàng)巨款大半歸于捏災(zāi)冒銷(xiāo)，被王亶望、勒爾錦、王廷贊及以下甘肅通省官員所貪污。
乾隆四十六年（1781）七月三十日，首犯王亶望處斬，勒爾錦賜令自盡，王廷贊于本年秋審時(shí)亦絞決伏法。其后陸續(xù)正法者共五十六犯，免死發(fā)遣者共四十六犯。一時(shí)間甘肅全省行政陷于癱瘓，當(dāng)年的官員大計(jì)不得不暫停。之后，乾隆帝下令停止甘肅捐監(jiān)，陜西、新疆收捐監(jiān)糧一并停止。甘肅通省冒賑案涉案人數(shù)之多，涉案金額之大，令乾隆帝一再慨嘆此案系“從來(lái)未有之奇貪異事”!
甘肅冒賑案是一個(gè)典型的集團(tuán)性腐敗案例，上有大學(xué)士于敏中、陜甘總督勒爾錦等人的庇護(hù)與暗中支持，下有甘肅通省府廳州縣官員的全力配合，操盤(pán)手王亶望等得以從容運(yùn)作多年。如果不是乾隆帝足夠精明，恐怕仍然難以發(fā)現(xiàn)。其他貪腐案件雖然沒(méi)有像甘肅冒賑案這么有典型的組織性，但每個(gè)案子都有大批官員涉案，集團(tuán)性政治腐敗成為這些案件的一個(gè)共同特點(diǎn)。
至此人們不禁要問(wèn)：如此驚天數(shù)額的貪腐，為什么大清官場(chǎng)竟然沒(méi)有一人舉報(bào)而必須由皇帝自己去發(fā)現(xiàn)？清朝的監(jiān)察系統(tǒng)哪里去了？
清朝皇帝不重視監(jiān)察官員在懲貪防腐中的作用，而是通過(guò)奏折讓官員們互相監(jiān)督
根據(jù)《清會(huì)典》記載，清代掌握監(jiān)察大權(quán)的部門(mén)是都察院，負(fù)責(zé)掌司風(fēng)紀(jì)，監(jiān)察百官的政績(jī)與品德。都察院下設(shè)十五道監(jiān)察御史和六科給事中，監(jiān)察御史分別對(duì)全國(guó)各省的刑名事務(wù)進(jìn)行審核、監(jiān)察，給事中則分別對(duì)口監(jiān)察吏、戶、禮、兵、刑、工等中央各部院的事務(wù)。二者合成“科道”.
然而，清代的科道體制最大的變化有兩點(diǎn)：第一，御史作為監(jiān)察官員，不但失去了自宋明以來(lái)巡視地方的權(quán)力，陷入到日益繁瑣的程序性事務(wù)，而且，科道官員通過(guò)“風(fēng)聞奏事”的權(quán)力也幾乎喪失殆盡。言官動(dòng)輒以風(fēng)聞無(wú)憑獲咎、獲罪，不能隨意彈劾官員，且常以黨爭(zhēng)之嫌得罪。第二，給事中作為封駁官員，不但在管理上被劃入都察院，視同御史，而且在實(shí)際政務(wù)運(yùn)行過(guò)程中，已沒(méi)有實(shí)際上的封駁權(quán)。
而且，從查辦各次大案來(lái)看，乾隆皇帝很少依賴于都察院，幾乎從不把貪腐大案交給監(jiān)察系統(tǒng)處理，而主要由他自己察覺(jué)后，派專門(mén)的欽差大臣前往查核。所以，乾隆帝的懲貪力度不可謂不大，但并沒(méi)有形成一套成熟的對(duì)官員權(quán)力的制約、監(jiān)察機(jī)制。受制度所限，監(jiān)察官員難以在清代的懲貪反腐事務(wù)中有所作為。少了這層制度上的監(jiān)督監(jiān)察，僅僅依靠皇帝一己之力，并不能形成對(duì)官員權(quán)力的有效制約，也就無(wú)法阻止官場(chǎng)腐敗的泛濫。
清朝皇帝之所以不重視監(jiān)察官員在懲貪防腐中的作用，是因?yàn)樗麄儞?dān)心這些官員乘機(jī)介入黨爭(zhēng)、重蹈明朝覆轍。而且，自康熙、雍正時(shí)形成的奏折制度，在很大程度上具有監(jiān)督官員的作用。在康、雍二帝看來(lái)，通過(guò)奏折讓官員們互相監(jiān)督，比將監(jiān)察大權(quán)交給科道官員更為有效地防止黨爭(zhēng)，可以避免科道言官因介入黨爭(zhēng)而導(dǎo)致信息不準(zhǔn)的弊病。
按照康、雍二帝的設(shè)想，奏折制度在一定程度上可以取代督察院科道官員監(jiān)察百官的職能，各省官員可以通過(guò)奏折向皇帝密報(bào)任何人的任何事情，其嚴(yán)密程度遠(yuǎn)超科道體制。然而，為什么乾隆時(shí)期的諸多貪腐大案中，我們也很難看到奏折制度的作用呢？
清代奏折作用大打折扣，官員都不愿意用奏折去舉劾同僚
在甘肅冒賑特大貪污案中，奏折的作用顯然已經(jīng)大打折扣。甘肅布政使王亶望、王廷贊先后違規(guī)操作將近七年之久，本應(yīng)該通過(guò)密折來(lái)舉報(bào)的督撫大員，卻全都緘默無(wú)言，其中幾個(gè)人不得不說(shuō)。
首先是陜甘總督勒爾錦。勒爾錦主政陜甘，對(duì)王亶望冒賑之事一直給與保護(hù)和默許。乾隆三十九年（1774），向中央上奏請(qǐng)求開(kāi)捐賑災(zāi)的恰恰是勒爾錦。但勒爾錦并不知道王亶望用一種瞞天過(guò)海的手法，將捐本色糧谷，改成了捐折色銀兩。這是作為甘肅通省舞弊的首犯王亶望操盤(pán)甘肅冒賑案中一個(gè)最關(guān)鍵的步驟，這也是案發(fā)后審案官員和乾隆皇帝都難以理解的事情。偌大的總督，竟然對(duì)動(dòng)靜這么大的事情無(wú)法知覺(jué)、無(wú)所作為，可見(jiàn)要么是極端昏聵，要么就是被拉下了水。而王亶望是如何做到這一點(diǎn)呢？
據(jù)勒爾錦后來(lái)的供詞說(shuō)：他也聽(tīng)說(shuō)了王亶望改收折色的事情，但風(fēng)聞無(wú)據(jù)，不敢上報(bào)。他也曾派屬下四處打探，“怎奈委文官去，文官說(shuō)沒(méi)有此事。委武官去，武官說(shuō)也沒(méi)有此事。通省就把我蒙蔽起來(lái)，我想不出怎么樣可以查他們的弊”.
第二是當(dāng)時(shí)身任甘肅按察使的福寧。他和王亶望同列省級(jí)大員，按道理，他應(yīng)該可以上折密奏。但福寧后來(lái)說(shuō)，在捐賑過(guò)程中，王亶望很高明的一招就是讓蘭州府全權(quán)處理此事，蘭州知府蔣全迪是王亶望的親信，全省捐納都直接交給蘭州府收儲(chǔ)，并由蘭州府向捐納者發(fā)放“執(zhí)照”.全省各州縣能夠收取多少捐納，發(fā)放多少執(zhí)照，全由王亶望一個(gè)人決定，他人無(wú)從插手。得到捐納名額意味著可以將所收銀兩納入私囊，所以各州縣紛紛逢迎藩司王亶望，爭(zhēng)先恐后地給他送錢(qián)、送禮、蓋房子。各州縣在收取捐納后，上下級(jí)之間開(kāi)具證明，以完結(jié)事項(xiàng)。不但從來(lái)無(wú)人告發(fā)，而且手續(xù)齊全，上下通同作弊，即使握著全省監(jiān)察大權(quán)的臬司福寧，也無(wú)法以一人應(yīng)付全省官員。
在其他很多大案中，為本省官員貪腐遮掩瞞報(bào)的現(xiàn)象屢屢出現(xiàn)，很多人都不愿意用手中的奏折去舉劾同僚。為什么此時(shí)手握折奏權(quán)的封疆大吏都不愿舉劾同僚在經(jīng)濟(jì)上的不法呢？這其中有一個(gè)奏折性質(zhì)改變，從密折逐漸常規(guī)化的因素。一是折奏人的常規(guī)化，奏折創(chuàng)立之初，折奏人需要皇帝私相授受，得到這種權(quán)力的人被視為被皇帝信任有加，自然受寵若驚，無(wú)所不報(bào)。而到乾隆時(shí)期，有折奏權(quán)的人已經(jīng)固定化，被地方督撫大員等視為當(dāng)然的權(quán)力，而已經(jīng)不是特權(quán)；二是奏折內(nèi)容的常規(guī)化?？涤簳r(shí)期，奏折的內(nèi)容多源于皇帝的需要，皇帝常在奏折中與某督撫專門(mén)討論某些問(wèn)題，朱批常至數(shù)百字、千余字之多。乾隆時(shí)期的奏折皇帝仍在親閱親批，但多以“知道了”、“覽”、“該部議奏”等格式化內(nèi)容為多。至于專門(mén)上諭，則由軍機(jī)處根據(jù)皇帝口授起草而成。也就是說(shuō)，奏折原來(lái)那種皇帝和大臣之間私人通信的性質(zhì)逐漸淡化，公文色彩漸重。至于地方督撫大員列入奏折的事項(xiàng)，也越來(lái)越多，凡人事、財(cái)政、軍事事務(wù)，大多都先以奏折奏報(bào)，內(nèi)容趨向固定化。
更重要的是，奏折不再是密折，不再保密。乾隆執(zhí)政時(shí)，已經(jīng)開(kāi)始把一些官員的奏折交給軍機(jī)大臣討論，甚至轉(zhuǎn)發(fā)給其他官員閱看處理，這本身就有違當(dāng)初康雍二帝設(shè)置奏折的初衷。這對(duì)奏折制度來(lái)說(shuō)是一個(gè)質(zhì)的轉(zhuǎn)變，在失去密折這層保護(hù)膜后，手握折奏大權(quán)的地方督撫大員誰(shuí)還愿意去舉報(bào)、彈劾其他官員的貪瀆之事呢？
所以，清代集團(tuán)性政治腐敗的案件頻頻出現(xiàn)，一個(gè)地方大員貪腐，其他官員不但不舉報(bào)，還百般為其遮掩，甚至默契配合，共同獲利。這其中固然有很多原因，但監(jiān)察系統(tǒng)的不作為，奏折制度的常規(guī)化，使大清官場(chǎng)中的監(jiān)控監(jiān)督機(jī)制大大弱化，官員的權(quán)力愈發(fā)不受約束。
據(jù)《人民論壇》
