2011蘭州八大關(guān)切之三：

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)事關(guān)城市化成敗

記者： 俞晨元　孫雅彬

　　報(bào)告摘要

　　每日甘肅網(wǎng)-科技鑫報(bào)訊“深化農(nóng)村體制機(jī)制改革創(chuàng)新。加快實(shí)施農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，構(gòu)建土地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺(tái)，推進(jìn)土地承包經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)，土地流轉(zhuǎn)規(guī)模達(dá)到20萬畝。研究出臺(tái)農(nóng)村戶籍制度改革政策，初步建立無差別的城鄉(xiāng)戶籍管理模式。擴(kuò)大農(nóng)村金融市場(chǎng)準(zhǔn)入，扶持發(fā)展一批村鎮(zhèn)銀行、小額貸款公司和擔(dān)保公司，組建農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展投融資公司…… ”

　　關(guān)注指數(shù) ★★★★

　　關(guān)注理由

　　種糧、種菜、建廠、蓋房，樣樣都離不開土地。但同樣一畝土地，做不一樣的用途，所生產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)效益會(huì)有大有小，這也就是為何經(jīng)濟(jì)要發(fā)展，土地必流轉(zhuǎn)的主要原因。

　　事情的另一面，農(nóng)民失去土地就等于失去了生活的保障，如何讓失地農(nóng)民在陌生的城市里更體面地活著，是政府應(yīng)該更多考慮的問題。目前，給每人發(fā)放一份生活保障只是開端，未來還有很多事情要做要辦。

　　土地流轉(zhuǎn)是城市化發(fā)展的必然趨勢(shì)

　　改革開放后，中國城市化進(jìn)程明顯加快，但與發(fā)達(dá)國家相比，目前中國城市化水平仍然很低。截至目前，如果按非農(nóng)人口計(jì)算，我國的城市化率只有29%，就算加上長(zhǎng)期穩(wěn)定生活在城市的約1億多人，實(shí)際城市化率也才剛過40%。據(jù)世界銀行統(tǒng)計(jì)資料，2005年世界城市化平均水平為49%，世界高收入國家的城市化率為75%，中等收入國家為60%，低收入國家為28%，而中國的城市化率僅為41%，比低收入國家高，卻大大低于中等收入國家近20個(gè)百分點(diǎn)，與高收入國家城市化水平更是相差甚遠(yuǎn)。一些看似與中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差不多的發(fā)展中國家和一些新興工業(yè)化國家的城市化水平也大大高于中國，如韓國82.3%，朝鮮61.5%，新加坡則為100%……城市化水平過低，導(dǎo)致人口和產(chǎn)業(yè)聚集程度低，使得工業(yè)和其他非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展所需的基礎(chǔ)設(shè)施成本過高，人口聚集程度低，更是阻礙了第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，增加了就業(yè)難度，減緩了農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的進(jìn)程，制約了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

　　從城市化衡量指標(biāo)我們不難發(fā)現(xiàn)：城市化的提高是用人口比例指標(biāo)和土地利用指標(biāo)來衡量的。這就意味著，未來會(huì)有更多的農(nóng)村人口轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘腥丝?，農(nóng)村用地將會(huì)大批量的轉(zhuǎn)化為城市用地。隨著城市化的不可阻擋的趨勢(shì)，土地流轉(zhuǎn)將會(huì)是其中一個(gè)必不可少的環(huán)節(jié)；同時(shí)，土地流轉(zhuǎn)政策的放開將會(huì)加速城市化的進(jìn)程和房地產(chǎn)市場(chǎng)的繁榮。

　　土地流轉(zhuǎn)并不是新事物，1984年中央一號(hào)文件開始允許土地流轉(zhuǎn)；2003年3月1日實(shí)行的《農(nóng)村土地承包法》，專門有一節(jié)12個(gè)條款講土地流轉(zhuǎn)；到了2008年10月，中央公布了《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》，開始高調(diào)鼓勵(lì)農(nóng)村土地進(jìn)行流轉(zhuǎn)。

　　“三農(nóng)”問題專家、中國社科院牛鳳瑞就曾表示“在目前農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力向城市非農(nóng)領(lǐng)域轉(zhuǎn)移的過程中，城市往往難以很好地解決進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民的社保問題，而這又使得農(nóng)民不愿輕易放棄土地進(jìn)入城市，只是在有限的程度上參與到非農(nóng)產(chǎn)業(yè)中去，這制約了中國城市化的發(fā)展。”

　　土地流轉(zhuǎn)會(huì)讓農(nóng)民收入增加

　　在工業(yè)化、城市化發(fā)展過程中，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)已經(jīng)成為一種必然。近年來，蘭州市土地流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)持續(xù)加快勢(shì)頭。去年一項(xiàng)調(diào)查報(bào)告指出，目前全市土地流轉(zhuǎn)面積達(dá)7.5萬畝，占承包面積的2.79%。從流轉(zhuǎn)對(duì)象看，流轉(zhuǎn)給農(nóng)戶的面積約為5.4萬畝，占流轉(zhuǎn)面積的72%；流轉(zhuǎn)給企業(yè)的面積約為2.1萬畝，占流轉(zhuǎn)面積的28%。從流轉(zhuǎn)規(guī)?？?，20畝以下分散流轉(zhuǎn)的面積約為2.2萬畝，占流轉(zhuǎn)總面積的29%，百畝以上大規(guī)模流轉(zhuǎn)的面積約為4.1萬畝，占流轉(zhuǎn)總面積的55%。從流轉(zhuǎn)方式看，可歸理為轉(zhuǎn)包、租賃、入股、轉(zhuǎn)讓等四種方式。其中以租賃形式流轉(zhuǎn)土地的面積達(dá)6萬畝，占土地流轉(zhuǎn)總面積的80%。

　　農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)后，讓當(dāng)?shù)氐玫搅嗽鯓拥膶?shí)惠呢？本報(bào)去年組織進(jìn)行“城市化前夜的農(nóng)村空心化”調(diào)查時(shí)，記者在采訪蘭州市皋蘭縣西岔鎮(zhèn)陳家井村的村民們后深有感觸。

　　聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制讓當(dāng)年的陳家井一舉跨越了溫飽線。但是，和許多的西北農(nóng)村一樣，曾幾何時(shí)，陳家井村村民們都是各自零散耕作，以種植小麥、玉米、豆類等傳統(tǒng)農(nóng)作物為主，盡管花費(fèi)很大力氣，但得到的收益卻很少。2007年7月，皋蘭縣成立了“綠佳”蔬菜專業(yè)合作社，他們開始承包村民土地來進(jìn)行連片組合發(fā)展大棚農(nóng)業(yè)。在那以后，當(dāng)?shù)卮迕窬陀辛藘煞N身份：一方面是將自己的土地出租給別人，另一方面是自己又反過來給承包者打工。

　　當(dāng)?shù)氐拇迕裥こ苷f：“自從加入農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社，我的土地變成了錢，每畝收入500多塊，現(xiàn)在我還在自己的地里耕作，基地給我實(shí)行的是年薪制，一年1.5萬元，每個(gè)月就是1000多元的工資。”肖朝杰說，自加入農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社后，他不用再想著去城里打工的事了，而是專心在家門口“種自己的地賺別人的錢”。像肖朝杰這樣搖身一變成為“股民”的農(nóng)民在皋蘭還有很多，他們既可以打工賺錢，還可以承包大棚種蔬菜。

　　如今，該村有個(gè)體企業(yè)6家，形成工業(yè)、運(yùn)輸、蔬菜貯藏加工和餐飲等4個(gè)行業(yè)，從業(yè)人員300多人，占總?cè)丝诘?7%。2009年實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)增加值360.1萬元，農(nóng)民人均純收入達(dá)到2940元。

　　皋蘭的農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社為當(dāng)?shù)氐默F(xiàn)代農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展注入了新的活力。其實(shí)這只是土地流轉(zhuǎn)、土地配置到最能發(fā)揮其效益的經(jīng)營者手中的一種方式。隨著當(dāng)?shù)剞r(nóng)民專業(yè)合作組織的發(fā)展，農(nóng)民正逐漸拋棄陳舊觀念，接軌現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，同時(shí)，農(nóng)民的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)也逐漸降低，利益得到了有效保障。

　　近年來，永登縣鼓勵(lì)各類專業(yè)合作社參與農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，起到了引領(lǐng)農(nóng)民實(shí)現(xiàn)規(guī)?；?、產(chǎn)業(yè)化生產(chǎn)的作用。比如，永登立凱中藥材專業(yè)合作社流轉(zhuǎn)土地種植中藥材5600畝，以訂單方式收購，創(chuàng)造了“合作社+企業(yè)+農(nóng)戶”的經(jīng)營模式，農(nóng)民足不出戶，除土地流轉(zhuǎn)收入外，還可以外出打工或者在合作社勞務(wù)掙錢。與此同時(shí)，當(dāng)?shù)氐幕鶎痈刹亢娃r(nóng)機(jī)大戶也帶動(dòng)了土地集中流轉(zhuǎn)。西昌村支書何榮承包本村農(nóng)民土地300多畝，帶頭進(jìn)行規(guī)模種植，帶動(dòng)了全縣農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)；秦川鎮(zhèn)源泰村農(nóng)民魏永成，2008年起承包位于秦川鎮(zhèn)石門溝村東側(cè)芨芨溝撂荒地1800多畝。當(dāng)年開荒500畝，種植馬鈴薯100多畝，已初見效益。

　　目前，永登縣土地流轉(zhuǎn)面積已達(dá)5萬多畝，占全縣耕地總面積的3.78%。土地流轉(zhuǎn)實(shí)施區(qū)農(nóng)作物單產(chǎn)大幅提高，質(zhì)量提升，效益增長(zhǎng)，產(chǎn)業(yè)化雛形已基本形成。除土地流轉(zhuǎn)的收入外，年輕農(nóng)民或外出打工，或外出經(jīng)商，普遍反映收入不減反增。

　　實(shí)踐證明：實(shí)施農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)能有效解決農(nóng)村土地資源的優(yōu)化利用問題，對(duì)加快現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展、促進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)具有顯著意義，也是穩(wěn)定農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度、發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、增加農(nóng)民收入的重要舉措。

　　應(yīng)盡快推進(jìn)法制化市場(chǎng)建設(shè)

　　農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)使當(dāng)?shù)氐耐恋嘏渲眯侍岣?，農(nóng)民的收入得以增加。但是由于蘭州市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)目前處在一個(gè)分散的、自發(fā)的、不規(guī)范的階段。所以當(dāng)中暴露出不少問題。

　　2010年10月蘭州市最新出爐的一份關(guān)于全市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)情況的調(diào)研報(bào)告中顯示，蘭州市土地流轉(zhuǎn)的形勢(shì)不容樂觀：目前全市土地流轉(zhuǎn)面積僅7.5萬畝,只占承包面積的2.79%。同時(shí)，蘭州的土地流轉(zhuǎn)范圍比較小，多存在與親戚、朋友或熟人之間流轉(zhuǎn)多，向種糧大戶流轉(zhuǎn)少；單塊零散流轉(zhuǎn)多,整村整組連片流轉(zhuǎn)少；本村本社成員之間流轉(zhuǎn)多，向外鄉(xiāng)、外村流轉(zhuǎn)少。而且，必須看到的是，蘭州市土地規(guī)?；?jīng)營程度并不高。目前，全市100畝以上的規(guī)模經(jīng)營戶有61戶，大部分是農(nóng)戶前些年開荒或者承包、租賃村組集體土地而形成的，通過農(nóng)戶間相互流轉(zhuǎn)土地形成的規(guī)模經(jīng)營戶不到5%。

　　通過癥結(jié)梳理不難發(fā)現(xiàn)，蘭州市土地流轉(zhuǎn)目前的混亂局面是由于還沒有形成市場(chǎng)化運(yùn)作的健全的土地流轉(zhuǎn)機(jī)制，缺少土地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)組織以至于流轉(zhuǎn)信息不暢。所以說，推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)法制化，市場(chǎng)化建設(shè)是當(dāng)務(wù)之急。目前，國內(nèi)一些地區(qū)有條件的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村已經(jīng)在探索成立“土地托管中心”、“土地代管站”等機(jī)構(gòu)，專門從事介紹流轉(zhuǎn)對(duì)象、幫助審查接包方資格、提供有關(guān)業(yè)務(wù)咨詢等業(yè)務(wù)，這些農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)機(jī)構(gòu)的出現(xiàn)，推動(dòng)了土地流轉(zhuǎn)的進(jìn)程。

　　這里有個(gè)典型的例子，山東省滕州市就建立了土地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺(tái)，規(guī)范其各項(xiàng)運(yùn)作程序。市級(jí)以經(jīng)管局為依托籌建農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，建立市級(jí)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)信息庫，為鎮(zhèn)區(qū)域以外的土地流轉(zhuǎn)供求雙方提供信息服務(wù)；當(dāng)?shù)剡€規(guī)范了土地流轉(zhuǎn)程序。引導(dǎo)土地轉(zhuǎn)出方和需求方自覺向土地流轉(zhuǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)提出申請(qǐng)并進(jìn)行登記，流轉(zhuǎn)雙方在土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)經(jīng)平等協(xié)商達(dá)成一致意見的，簽訂土地流轉(zhuǎn)合同需由經(jīng)管部門進(jìn)行鑒證；滕州市級(jí)還成立了農(nóng)村土地承包糾紛仲裁委員會(huì)，建立仲裁庭，用于解決土地流轉(zhuǎn)過程中發(fā)生的糾紛。

　　在整個(gè)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中，蘭州市就需要探索建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易信息網(wǎng)絡(luò)，及時(shí)登記匯集可流轉(zhuǎn)土地的數(shù)量、區(qū)位、價(jià)格等信息資料，定期公開對(duì)外發(fā)布可開發(fā)土地資源的信息，接受土地供求雙方的咨詢，提高土地流轉(zhuǎn)交易的成功率；同時(shí)，以實(shí)施流轉(zhuǎn)合同制和備案制為重點(diǎn)，建立健全規(guī)范化的流轉(zhuǎn)管理工作制度和規(guī)程。

　　當(dāng)然還需要把土地流轉(zhuǎn)規(guī)模經(jīng)營納入農(nóng)業(yè)規(guī)劃項(xiàng)目，細(xì)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)布局，明確土地流轉(zhuǎn)的方向和規(guī)模，合理確定土地流轉(zhuǎn)的規(guī)劃面積，引導(dǎo)土地有序流轉(zhuǎn)，促進(jìn)土地、資本、技術(shù)等生產(chǎn)要素向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)集中。

　　一體化統(tǒng)籌讓失地農(nóng)民有保障

　　需要注意的是，三農(nóng)問題的核心在土地，關(guān)鍵在土地，重點(diǎn)也在土地。所以，蘭州市在土地流轉(zhuǎn)中需要重視并注意解決好的重中之重應(yīng)該是失地農(nóng)民的身份和生存問題。所以進(jìn)一步深化城鄉(xiāng)統(tǒng)籌一體化發(fā)展是農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)后的關(guān)鍵，更是前提所在。而這也是一個(gè)非常重大的研究課題。

　　首先我們要說，農(nóng)民通過轉(zhuǎn)讓土地雖有現(xiàn)金收益，但由于他們大多沒有一技之長(zhǎng)，到城鎮(zhèn)一旦無工可務(wù)，加上其賴以生存的土地已不復(fù)存在，他們將失去生活的退路——在給予他們相應(yīng)的社會(huì)保障之前，將他們?cè)谵r(nóng)村生活的退路斷掉，會(huì)給社會(huì)穩(wěn)定埋下隱患。解決這一問題的核心就是——如何提供就業(yè)。所以，在城市化進(jìn)程中，要對(duì)已失地農(nóng)民優(yōu)先進(jìn)行培訓(xùn)，提高他們的就業(yè)能力和生存技能，并為其提供更多的就業(yè)機(jī)會(huì)。并且要積極探索“農(nóng)業(yè)企業(yè)化、農(nóng)民職業(yè)化、報(bào)酬工資化”的現(xiàn)代新型農(nóng)業(yè)運(yùn)作機(jī)制，采取多種形式，為農(nóng)民就近就業(yè)提供良好選擇。

　　其次，我們要說的是在城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程中，一定要充分解決好“人往哪里去”的問題。12月15日，中國社科院公布的《2011年中國社會(huì)形勢(shì)分析與預(yù)測(cè)》藍(lán)皮書，警示偽城市化犧牲農(nóng)民利益。城市化的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該是縮小城鄉(xiāng)剪刀差、提高全體國民尤其是低收入階層的生活質(zhì)量，而不是以擁有農(nóng)村或者城市戶籍為標(biāo)志，不是以是否住上樓房為標(biāo)志。

　　這就是蘭州市在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中要解決好農(nóng)民能否擁有和市民一樣的同等待遇的問題。

　　“成都城市化模式”中，提到了三個(gè)集中，即：工業(yè)向集中發(fā)展區(qū)集中、農(nóng)民向城鎮(zhèn)和新型社區(qū)集中、土地向適度規(guī)模經(jīng)營集中；成都的城鄉(xiāng)一體化其核心就是要破除城鄉(xiāng)二元體制，讓農(nóng)民享有和城鎮(zhèn)居民一樣的權(quán)利、發(fā)展機(jī)會(huì)。并通過城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化，有效推進(jìn)了城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。就業(yè)政策和就業(yè)工作覆蓋城鄉(xiāng)所有勞動(dòng)者，城鄉(xiāng)勞動(dòng)者實(shí)現(xiàn)平等就業(yè)。

　　“重慶新政”中，當(dāng)?shù)剞D(zhuǎn)移近1000萬農(nóng)村富余勞動(dòng)力進(jìn)城，使其由農(nóng)民轉(zhuǎn)化為市民；與此同時(shí)，在農(nóng)村實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)集約化、規(guī)模化，保障農(nóng)民增收。同時(shí)，當(dāng)?shù)卣?ldquo;一小時(shí)城市圈”規(guī)劃了30多個(gè)有特色的工業(yè)園區(qū)，準(zhǔn)備把農(nóng)村青壯年勞力都轉(zhuǎn)移到這些園區(qū)。這就意味著大多數(shù)農(nóng)村勞動(dòng)力不會(huì)成為商品房市場(chǎng)的購買者，而是政府規(guī)劃區(qū)內(nèi)的勞動(dòng)者與限價(jià)房的消費(fèi)者。